Toen Donald Trump in 2016 tegen zowat alle verwachtingen in het Witte Huis veroverde, waren zijn aanhangers euforisch. De Obama-jaren zouden, zo luidde de gedachtegang, tot een voetnoot in de geschiedenisboeken worden gereduceerd. Het beleid van de vierenveertigste president werd immers (groten)deels vormgegeven door presidentiële decreten en richtsnoeren, juridische instrumenten die door zijn opvolger aangepast of ingetrokken konden worden. De duurzaamheid van Obama’s nalatenschap hing af van de verkiezingsoverwinning van zijn oud-minister van Buitenlandse Zaken, Hillary Clinton. Toen zij verloor, voelde haar partijgenoot de bui hangen.

Triomf

Barack Obama werd door opeenvolgende verkiezingsnederlagen veroordeeld tot het regeren via ‘executive action’. In 2008 had zijn eigen indrukwekkende triomf over de Republikein John McCain andere Democratische kandidaten een kunstmatige boost gegeven. In het Huis van Afgevaardigden, het federale lagerhuis, won de Democratische Partij een additionele eenentwintig zetels, wat haar de grootste parlementaire meerderheid sinds 1992 bezorgde. In de Senaat behaalden de Democraten een ‘supermeerderheid’ van zestig op honderd zetels.

De president kon rekenen op ‘unified government’: beide kamers van het federale parlement en het Witte Huis werden gecontroleerd door de Democratische Partij. The sky leek the limit. Obama besloot zijn politiek kapitaal te spenderen aan een innovatieve gezondheidswet die al snel de bijnaam ‘Obamacare’ kreeg. De wet bleek impopulair, en heel wat Amerikanen vonden dat het nieuwbakken staatshoofd net iets té veel macht had gekregen. In de stembusgangen die volgden zouden Obama’s Democraten een electoraal pak voor de broek krijgen.

DACA

De president van de Verenigde Staten wordt wel eens de ‘machtigste man ter wereld’ genoemd. Wanneer hij echter de steun van het Congres (het federale parlement) verliest, valt de reikwijdte van die presidentiële macht nogal tegen. President Obama zou dit ongetwijfeld bevestigen. Op de aanname van de ‘Affordable Care Act’ na oogt het wetgevend cv van de vierenveertigste president immers eerder mager. Republikeinse leiders in het Congres hadden na twee jaar meer dan genoeg van de jonge politicus uit Illinois; een man die zij, ondanks zijn gematigd discours tijdens de campagne van 2008, van het koesteren van radicale ideeën verdachten.

Wanneer een president geconfronteerd wordt met een vijandig parlement, ziet hij zich genoodzaakt zijn ambities bij te stellen. Wetgeving die gepromoot wordt door de man in het ‘Oval Office’ maar impopulair is bij de politieke opponenten, zal ofwel niet, ofwel slechts in verwaterde vorm worden aangenomen. Een ambitieuze president die zijn prioriteiten niet wil laten varen, zal daarom andere wegen bewandelen.

Op 15 juni 2012, slechts enkele maanden voor de presidentsverkiezing, kondigde de toenmalige president een nieuw immigratiebeleid af: ‘Deferred Action for Childhood Arrivals’ (DACA). Inhoudelijk was het een uitstel (van onbepaalde duur) van deporatie van personen zonder wettelijk verblijfsrecht die als minderjarigen het land werden binnengebracht. Juridisch ging het om een memorandum van het ministerie van Binnenlandse Veiligheid. Dat dit – hoogstwaarschijnlijk ongrondwettig – memorandum feitelijk de door het Congres aangenomen immigratiewetgeving opschortte, schoot bij heel wat liefhebbers van de ‘trias politica’ in het verkeerde keelgat.

Blauwe tint

Een president gesteund door een hem goedgezinde niet-verkozen ambtenarij kan veel gedaan krijgen zonder input of goedkeuring van de volksvertegenwoordiging. Barack Obama begreep dat en gebruikte zijn presidentiële macht (werkelijk en ingebeeld) om zo veel mogelijk gedaan te krijgen zonder het Republikeinse Congres.

Dat de federale bureaucratie, meer dan twee miljoen man sterk, een sterk Democratisch-blauwe tint heeft, is geen geheim. Eén – maar zeker niet het enige – datapunt is de overweldigende meerderheden die Democratische presidentskandidaten behalen in de federale hoofdstad (waar de meeste ministeries en agentschappen gevestigd zijn, en dus ook heel wat ambtenaren wonen). In 2020 won Joe Biden meer dan tweeënnegentig procent van de uitgebrachte stemmen. De belangrijkste inwoner van de stad, de zittende president Donald Trump, kon amper vijf procent van de kiezers overtuigen.

You’re fired!

Wanneer de Republikeinse opvolger van Barack Obama verkondigde dat hij in Washington D.C. omringd werd door zijn politieke vijanden, overdreef hij (voor één keer) niet. Als hoofd van de uitvoerende macht moest Trump inderdaad samenwerken met carrièreambtenaren die zich in 2016 enthousiast hadden voorbereid om het beleid van president Clinton uit te voeren. Een beleid dat in de meeste opzichten nauw zou aansluiten bij dat van hun toenmalige baas. Zo bleek uit onderzoek van journalist Jonathan Swan dat vijfennegentig procent (!) van de financiële bijdragen door federale ambtenaren aan presidentscampagnes in 2016 naar de schatkist van Hillary Clinton ging ().

Het kan op het eerste zicht vreemd lijken dat Donald Trump, de man die het zinnetje ‘you’re fired!’ populariseerde, zich zou omringen met deloyale medewerkers. Eén verklaring is juridisch, een andere praktisch. Een simplistische voorstelling van de federale uitvoerende piramide is een piramide met drie lagen. De toplaag is de president, het enige verkozen lid van de uitvoerende macht (de vicepresident is een geval apart). Daaronder bevinden zich een aantal hoge posities die de president zelf kan invullen. Het gaat dan om ministers, onderministers, departemenshoofden, diplomaten etc.

Het gros van de federal workforce bestaat evenwel uit werknemers die op contractuele basis hun werkzaamheden verrichten. Presidenten hadden in het verleden de macht om naar believen werknemers van de uitvoerende macht te ontslaan, maar dit werd in 1883 veranderd door de omstreden Pendleton Civil Service Reform Act. Het doel van de wet was een einde te maken aan het ‘spoils system’ dat het staatshoofd de mogelijkheid gaf zijn politieke tegenstanders te ontslaan en alleen mensen aan te nemen die hem politiek steunden. Sinds deze wetswijziging kan de president zijn eigen mensen niet langer om politieke redenen aan de deur zetten.

Deep state

Naast de wettelijke grenzen aan het presidentiële personeelsbeleid is er ook een eenvoudige, praktische verklaring voor de schijnbaar onbeperkte houdbaarheid van federale ambtenaren: veel bureaucraten zijn simpelweg niet belangrijk genoeg om op de radar van het Witte Huis te komen. Maar ondanks – of misschien net dankzij – hun onbekendheid kunnen zij de politieke koers van het land beïnvloeden door het presidentieel beleid te saboteren. Het staatshoofd kan dan wel regels uitvaardigen, voor de uitwerking en afdwinging ervan is en blijft hij afhankelijk van mensen die gedreven worden door hun eigen politieke prioriteiten. Prioriteiten die niet noodzakelijk stroken met de prioriteiten van hun baas – en er soms zelfs regelrecht tegen ingaan.

‘The deep state must and will be brought to heel!‘ (‘De ‘deep state’ moet en zal aan banden worden gelegd’). Tijdens een campagnebijeenkomst in South Carolina beloofde Donald Trump dat hij ervoor zou zorgen dat ‘elke werknemer van de uitvoerende macht door de president ontslagen kan worden’ indien hij in 2024 opnieuw verkozen wordt. Ondertussen maakte Joe Biden duidelijk dat de bureaucratie onder zijn bewind niet te vrezen heeft: ‘Het is het beleid van de Verenigde Staten om de federale ambtenarij te beschermen, te versterken en opnieuw op te bouwen’, zo liet hij weten vlak na zijn eedaflegging als president.

Democratie

Het deep state-probleem is niet uniek aan het staatsbestel van de Verenigde Staten. De grote (keizer)rijken uit het verleden hadden een soort van deep state. Ze waren, zo stelt de historicus Victor Davis Hanson, ‘de embryo’s van non-stop drama’s, van intriges en staatsgrepen, en vaak ongevoelig voor periodieke veranderingen, zelfs van autocratische staatshoofden’. Maar in deze rijken was de instemming van de geregeerden, de democratie, hoe dan ook niet-bestaande of verwaarloosbaar. Dat een vorst of andere aristocraat het beleid de facto delegeerde aan een niet-verkozen groep carrièreambtenaren had dan ook geen of weinig invloed op het democratisch karakter van het rijk in kwestie.

In moderne staten, constitutionele monarchieën en republieken, is het democratisch element veel prominenter aanwezig. Burgers van zo’n staat verwachten inspraak in en invloed op het reilen en zeilen van hun land. Wanneer zij het gevoel hebben dat hun stem niet langer een impact heeft op de politieke koers, ontstaat een gevaarlijke situatie. Voor een recent, binnenlands voorbeeld, denk aan de enorme rol die weggelegd was voor de wetenschappelijke adviseurs van de federale regering bij de bepaling van het covid-19-beleid. Dat de professoren Van Ranst, Van Gucht en Vlieghe, op zijn minst in de ogen van de bevolking, een 21ste-eeuws corona-triumviraat vormden, stootte naarmate de pandemie aansleepte op steeds meer verzet.

Federale ambtenaren steunen politici die een agenda promoten waarin de federale bureaucratie een centrale rol speelt in het leven van de doorsnee Amerikaan. Dat zijn, zonder uitzondering, politici van de Democratische Partij. Het bestaan van een partijdige ‘schaduwstaat’ die geen rekenschap aflegt aan de burgers van de eigenlijke staat, is een niet te overzien risico voor de democratische gezondheid van de Verenigde Staten. Maar de enige manier om dit risico te verkleinen, is de ontvetting van de federale overheid as such. En daar hebben zowel Democraten als Republikeinen problemen mee.