De zinloosheid van het confederalisme (deel 1)

In een recent interview in Knack (d.d. 3 mei 2013) ontkende de ondervoorzitter van de N-VA, Ben Weyts, ten stelligste dat het confederalisme dat zijn partij wenst Vlaamse onafhankelijkheid zou impliceren. Hij voegde er echter aan toe: ‘We zullen de bevoegdheden die we nog samen willen uitoefenen in overleg bepalen. Niet omdat we verplicht zijn om mee te werken, […], maar omdat we dat willen’.

Welnu, deze definitie is perfect toepasbaar op de relaties tussen de (onafhankelijke) lidstaten van de Europese Unie en toont – ironisch genoeg – aan dat je niet tégen confederalisme en voor onafhankelijkheid kan zijn.

Nochtans bestaat er een babelse spraakverwarring waarbij de begrippen onafhankelijkheid, confederalisme en federalisme door en onder elkaar gebruikt worden. Politici en opiniemakers doen uitschijnen dat confederalisme een doorgedreven vorm van federalisme is, waarbij het ’zwaartepunt’ van de politieke besluitvorming bij de deelstaten komt te liggen. Sommigen hebben het dan weer over een ‘tussenstation naar onafhankelijkheid’. Anderen zeggen dat het verschil tussen federalisme en confederalisme ‘semantisch’ is. Niets is echter minder waar en toch wordt dit voortdurend herhaald. Alleen al daarom is belangrijk om het confederalisme te bestuderen. De burger heeft immers recht op duidelijkheid. Wie streeft naar een splitsing van België, moet dat ook openlijk durven zeggen i.p.v. zich te hullen achter een confederalistisch mistgordijn.

1) De confederale staatkundige ordening

In wezen zijn er in de hele wereld maar twee staatsvormen: de unitaire en de federale. In een unitaire staat neemt de centrale overheid alle beslissingen en is er derhalve maar één wetgevende macht. Unitarisme wordt vaak als oubollig afgeschilderd, maar er dient op gewezen dat op België, Duitsland en Zwitserland na, alle Europese staten een unitaire bestuursvorm hebben. Het Verenigd Koninkrijk en Spanje zijn slechts geregionaliseerde eenheidsstaten: enkel bepaalde regio’s oefenen er een wetgevende macht uit.

Federalisme is een bestuursvorm waarbij nevengeschikte overheden op autonome wijze, dus zonder controle – tenzij dan een grondwettelijke – beslissingen kunnen nemen binnen de hun toegekende bevoegdheden. Een confederatie daarentegen is geen staat, maar een losse bond van onafhankelijke staten, die middels een internationaal verdrag vastleggen welke bevoegdheden ze samen willen uitoefenen. Voorbeelden van confederaties die vandaag bestaan zijn de Verenigde Naties, de E.U. en het G.O.S. In tegenstelling tot wat vaak beweerd wordt, is Zwitserland geen confederatie. In 1848 werd de Zwitserse confederatie omgevormd tot een federatie. De naam Confoederatio Helvetica verwijst nog slechts naar het door de Zwitsers gekoesterde verleden.

In een confederatie berust de grondwetgevende macht enkel bij de soevereine lidstaten die over een eenzijdig secessierecht beschikken. Een confederatie kent dan ook geen directe band tussen de burgers en de confederale overheid. In een Belgische context zou dit betekenen dat er geen Belgen meer zijn, maar enkel nog Vlamingen, Walen en Brusselaars.

De confederatie oefent normaliter zeer beperkte bevoegdheden uit (bijv. buitenlands beleid, defensie of de monetaire unie). Evenwel kan ze gaandweg meer bevoegdheden naar zich toetrekken (zoals de E.U. die overigens meer en meer federale en zelfs unitaire kenmerken vertoont) en zelfs evolueren naar een federatie (zoals de V.S.). Dit feit op zich al is in tegenspraak met de bewering dat een confederatie ‘gewoon’ een staatsvorm zou zijn waar het zwaartepunt van de besluitvorming bij de deelstaten ligt. In een tijd waarin de confederale E.U. verantwoordelijk is voor ca. 70% van het Belgisch recht, kan men toch niet stellen dat het zwaartepunt van de besluitvorming bij nationale staten ligt? Anders gezegd: het aantal bevoegdheden dat de centrale staat uitoefent is op zich geen graadmeter voor het bestaan van confederalisme.

In wezen is een confederatie een middeleeuwse regeervorm, één die dateert uit een tijd dat de vorsten nog zeer sterk afhankelijk waren van hun leenmannen. Sedert het einde van de 18de eeuw zijn er wel een aantal confederaties geweest (gedurende een zeer korte tijd de Verenigde Staten, België in 1790, de Duitse Bond tot 1866, Oostenrijk-Hongarije tussen 1867 en 1914…). In de twintigste eeuw waren er nog enkele mislukte confederale experimenten. Tussen 1958 en 1961 vormden Egypte, Syrië en Yemen bijvoorbeeld een Arabische confederatie. De confederatie Senegambia tussen de West-Afrikaanse landen Senegal en Gambia bestond slechts 7 jaar (tussen 1982 et 1989).  Servië en Montenegro vormden van 2003 tot 2006, het moment waarop Montenegro zich eenzijdig afscheidde, een confederatie. Elke confederatie die geen federatie werd, is op relatief korte tijd verdwenen, tenzij het om een bovennationale instelling ging. Voor diegenen die denken dat de confederatie een stabiel model is, zijn dit bepaald geen hoopgevende voorbeelden.

Andere kenmerken van het confederalisme zijn meer fundamenteel van aard. Ze hebben met name te maken met wie men het belangrijkst acht: de staat of de burgers. Immers, zijn in een democratische relatie de burgers de eerste rechtssubjecten, dan zijn in een confederale (lees: diplomatieke) verhouding de lidstaten de eerste dragers van het recht. Zulk een staatkundige orde weerspiegelt de triomf van het nationalistische denken. In een democratische relatie vertegenwoordigen de verkozenen de hele bevolking, in een diplomatieke relatie zijn slechts de gevolmachtigden van de lidstaten vertegenwoordigd. Daarbij is het niet eens zeker of de minderheid – de oppositie – vertegenwoordigd wordt. In Belgische overlegcomités is dat alvast niet zo. In overlegcomités zijn – i.t.t. verkozen parlementen – ook geen media gewenst. In het beste geval verblijven die voor een gesloten poort, gegeven dat ze weten waar de onderhandelingen plaatsvinden. Deze feiten hollen uiteraard het open en democratisch debat uit.

Beslissingen die binnen een diplomatiek overlegorgaan getroffen worden, kunnen zelfs ingaan tegen wat de meerderheid van de bevolking wil. Immers, aan grote en aan kleine (lid)staten wordt evenveel stem- en vetorecht verleend. Beslissingen op confederaal niveau worden enkel bij unanimiteit genomen. Toen er tegen de eenzijdige splitsing van het kiesarrondissement BHV een resem belangenconflicten op gang kwam, rees binnen de Vlaamse beweging een storm van protest op. Er werd niet op gewezen dat dat soort blokkeringen nu eenmaal eigen is aan een confederale besluitvorming, die velen in diezelfde Vlaamse Beweging schijnen te omarmen.

Dat het theoretisch mogelijk is dat de stemmen een paar tienduizend inwoners van de Duitstalige Gemeenschap de inwerkingtreding van een EU-verdrag eenzijdig tegenhouden – ook als 99% van de Belgen het tegengestelde wil – vindt blijkbaar iedereen normaal…

2) Confederale kenmerken in de Belgische federatie

België is een federale staat, tenminste op papier. Want enerzijds is het federaliseringsproces een gevolg van een grondwetsschending uit 1970 en derhalve ongrondwettelijk (een stelling die bevestigd is door politicoloog Dave Sinardet in De Morgen, d.d. 29 februari 2012 en door constitutionalist Hendrik Vuye in Le Vif/L’Express, d.d. 23 januari 2013). Bovendien vertoont de federatie belangrijke confederale kenmerken. Vraag is, of die de staat beter doen functioneren. Het antwoord daarop is uiteraard erg belangrijk voor confederalisten.

Het meest frappante voorbeeld van de confederalisering van ons staatssysteem vinden we wellicht terug in de Belgische regering waar er een verplichte pariteit tussen de taalgroepen geldt. Aangezien beslissingen in de regering bij consensus genomen worden, beschikken beide taalgroepen over een wederzijds vetorecht.

Veel ingrijpender echter zijn de samenwerkingsakkoorden, al wordt daarover veel minder gesproken. Ze vallen dan ook minder op. Op heden bestaan er niet minder dan 15 interministeriële conferenties. Samenwerkingsakkoorden worden gesloten op basis van art. 92 bis van de Belgische Wet tot Hervorming van de Instellingen (BWHI). Sommige zijn uiterst belangrijk, zoals het akkoord dat bepaalt hoe België in de Europese Ministerraad moet stemmen of het samenwerkingsakkoord betreffende de preventie en het beheer van verpakkingsafval (november 1996), waar zelfs een sanctioneringsbeleid is in opgenomen.

Deze akkoorden – die boven wetten, decreten of ordonnanties staan – worden gesloten tussen (deelstatelijke en federale) uitvoerende machten in een overlegcomité. In tegenstelling tot een regering kan een overlegcomité niet ten val worden gebracht. Op Europees niveau zien we hetzelfde met de Europese Ministerraad die door het Europees Parlement niet ter verantwoording kan geroepen worden. Vele politici ergeren zich terecht aan de eurocratie en aan het gebrek aan democratie op Europees niveau. Ze willen een democratisch Europa, maar trekken die logica niet naar hun eigen land door. Dat is, op zijn zachtst gezegd, zeer dubbelzinnig.

Samenwerkingsakkoorden hebben kracht van wet, maar worden niet aan parlementaire controle onderworpen, noch zijn ze amendeerbaar. Dit maakt hun democratische legitimeit nog minder dan die van internationale verdragen of zelfs van een volmachtenwet. Indien een samenwerkingsakkoord niet nageleefd wordt, kunnen de leden van de wetgevende raden niemand ter verantwoording roepen. Hoogstens kunnen ze hun regeringen onder druk zetten. Maar die hebben de akkoorden gesloten en het ligt niet in hun belang om die op te zeggen. Wel kunnen ze  opnieuw onderhandeld worden, kan het akkoord niet nageleefd worden, is chantage tov. de andere deelstaat mogelijk of kan de politiek van de lege stoel toegepast worden.

Individuele volksvertegenwoordigers hebben niet het recht hun ‘functioneel belang’ in te roepen om de vernietiging van samenwerkingsakkoorden te vragen. Enkel voorzitters van de wetgevende vergaderingen kunnen dat indien 66% van de volksvertegenwoordigers hier om vraagt. Ook voor burgers bestaat niet de mogelijkheid om een samenwerkingsakkoord voor een rechterlijke instantie te betwisten.

Een ander confederaal mechanisme binnen de Belgische federatie wordt gevormd door de dubbele meerderheden, die nodig zijn om bijzondere wetten en grondwetsherzieningen goed te keuren. Er is in die gevallen immers een meerderheid nodig binnen de twee grote taalgroepen van het parlement. Die beschikken hier over de macht van de lidstaten van een confederatie.

Ook de zogenaamde alarmbelprocedure, waarbij een taalgroep in het federale parlement eenzijdig – met instemming van 3/4^de van haar leden – het hele wetgevende werk kan lamleggen, heeft een confederale inslag.

De equipollentie – het feit dat decreten en ordonnanties op dezelfde hoogte staan als federale wetten – vinden we terug in alle federale staten. Het verschil is dat in alle andere federale staten er twee soorten van bevoegdheden bestaan: de exclusieve (federale of deelstatelijke) bevoegdheden en de gedeelde bevoegdheden. Inzake deze laatste kan, in elke andere federale staat dan België, de federatie beslissen ze uit te oefenen en geldt derhalve een normenhiërarchie. België kent enkel de exclusieve bevoegdheden zonder normenhiërarchie, waardoor de federale overheid niets meer te zeggen heeft over een gedefederaliseerde bevoegdheid. Van een echt Grondwettelijk Hof (bevoegd voor bevoegdheids- en belangenconflicten) is ook geen sprake. In geval van conflicten, is de enige uitweg dus (eindeloos) onderhandelen. Het doet wat denken aan een voetbalwedstrijd zonder regels of alleszins zonder scheidsrechter.

Bovendien hebben de opeenvolgende staatshervormingen een eigen dialectiek gecreëerd, waarbij de vorige steeds een volgende voorbereidt en dat – i.t.t. andere federale staten – het Belgische federalisme zelf fundamenteel in vraag wordt gesteld door confederalisten en separatisten. Uiteraard ligt het feit dat België geen neutrale en niet-nationalistische indeling van zijn grondgebied kent, daaraan mede ten grondslag. De deelstaten gedragen zich als nieuwe vaderlanden, met een eigen verdragsrecht en een eigen buitenlandse politiek. Zelfs op internationaal gebied kan de Belgische federatie (behoudens kleine uitzonderingen) geen substitutierecht t.a.v. de Gewesten en de Gemeenschappen uitoefenen.

Deze mechanismen worden nauwelijks bestudeerd, laat staan bekritiseerd, hoewel ze het democratisch besluitvormingsproces lamleggen en zelfs uitschakelen. De geconfederaliseerde partijen hebben er uiteraard veel belang bij om het voor hun zeer winstgevende federale systeem (negen regeringen en negen parlementen) in België te onderhouden. Kritiek is dus niet gewenst.

Hoe dan ook, de paralyserende en ronduit ondemocratische mechanismen in het de facto bipolaire (de iure zijn het er meer) en polariserende Belgische federalisme hebben een taalnationalistische en bijgevolg confederale inslag.

(tweede deel)

De auteur, Bruno Yaminne, is doctor in de geschiedenis en oprichter van de unitaristische partij Belgische Unie – Union Belge (BUB)

<Vindt u dit artikel informatief? Misschien is het dan ook een goed idee om ons te steunen. Klik hier.>