De analyses over de status van kandidaat-lidstaat die Oekraïne en Moldavië afgelopen donderdag van de Europese Raad kregen, focussen allemaal op de symboliek van deze beslissing. Daar valt veel voor te zeggen, maar het is een te gemakkelijke analyse. Historisch was de beslissing geenszins. Plannen of tijdslijn ontbreken, de beslissing is niet definitief en de kostprijs zou weleens schrikbarend kunnen blijken zonder dat het ooit tot lidmaatschap komt.

Signaal aan Moskou

‘De status kandidaat-lidstaat is een signaal aan Moskou.’ Door de illegale oorlog die de Russische president Vladimir Poetin ontketende op 24 februari, lag die populaire voorgekauwde analyse voor de hand. De uitleg past ook perfect in het geopolitieke discours van de Europese Unie (EU) van voor en tijdens de oorlog.

Toen de voorzitster van de Europese Commissie, Ursula von der Leyen, op 27 februari uitriep dat Oekraïne ‘één van ons is en we aan hun kant staan’, verwoordde ze misschien een algemeen Europees gevoelen of sympathie. Maar ze sprak voor haar beurt en overschreed haar bevoegdheden. Die modus operandi bleef ze aanhouden en blijkbaar wijst geen enkel lid van de Europese Raad van regeringsleiders haar op die eigenlijk ongepaste profilering.

De morele steun van de Unie aan Oekraïne staat buiten kijf. Veel kritiek op de pro-EU-houding van het regime in Kiev is ronduit malicieus. Voor de duidelijkheid is het belangrijk even de zaken op een rij te zetten.

Moldavië

Laten we beginnen met het kleinste land. De voormalige Sovjetrepubliek Moldavië is het armste land van Europa en is nu ook kandidaat-lidstaat. Op zich zit dat oorspronkelijk deel van het Koninkrijk Roemenië (dat de Sovjet-Unie na de Tweede Wereldoorlog annexeerde) al jaren in de situatie van Oekraïne. Kort na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie begonnen ingeweken Russen een opstand en bezetten een deel van het land dat net als de opstandige provincies in Oekraïne door het Kremlin erkend is als de onafhankelijke staat genaamd Transnistrië.

Op zich is het geen bezwaar want Cyprus kon ook EU-lid worden. Cyprus wordt eveneens gedeeltelijk bezet door een ander land (Turkije). Zogezegd om een etnische minderheid te beschermen. Des te opmerkelijker is dat de agressor en bezetter Turkije zelf ook kandidaat-lidstaat kon worden van de Unie en bovendien pretoetredingssteun ontving ter grootte van 9 miljard euro. Dat tussen 2007 en 2020. Tel daarbij de 40 miljard euro voor de vluchtelingendeal (volgens Ankara ontvingen ze maar 3 miljard euro).

Een hereniging met Roemenië zou meteen lidmaatschap opleveren, maar de door Boekarest gesponsorde regering in Chisinau is ondertussen het pluche gewend en wil liever autonoom blijven dan opgaan in een deel van Roemenië. Hun enig argument is dat het Roemeens in het deel van het historische Moldavië (en Bessarabië), dat in Moldova ligt, in het cyrillisch geschrift geschreven wordt. Dus het Russisch alfabet. Over het nut van die onafhankelijke toetreding tot de Europese Unie discuteren ligt natuurlijk even gevoelig als over het nut van het niet-herenigen van Vlaanderen en Nederland binnen de EU filosoferen.

Georgië, een ander land dat graag kandidaat-lid van de Europese Unie wil worden, verloor ook delen grondgebied aan separatisten met militaire steun van Moskou. Zowel Georgië en Oekraïne zouden overigens graag NAVO-lid zijn.

Geen historische top

Vier maanden na het begin van de oorlog tijdens deze ‘historische’ Europese top, schoven de regeringsleiders de aspiraties van de westelijke Balkan-landen opnieuw voor zich uit. Met uitzondering van Noord-Macedonië. Dat dankzij de recente val van de Bulgaarse regering en een stemming van het Bulgaars parlement vrijdag alsnog gedeblokkeerd raakte. Bulgarije wou van Noord-Macedonië gedaan krijgen dat hun taal als een soort Bulgaars werd gezien, dat de Bulgaarse minderheid rechten kreeg enzovoort.

Voor Albanië, Kosovo, Montenegro, Servië en Bosnië-Herzegovina bleek de ‘historische’ top een flop. Eigenlijk was de top al bijna twee jaar gepland om het probleem van de westelijke Balkan op te lossen. Een probleem dat enkel sommige Oost-Europese landen willen oplossen. De reden is dat de Unie de vorige uitbreidingen met Roemenië en Bulgarije niet nog steeds verteerd heeft. Armoede, georganiseerde misdaad en corruptie waren maar enkele problemen. Vooral het ‘sociaal toerisme’ vanuit die landen overrompelde de sociale zekerheid in rijkere lidstaten.

Uitbreiding was geen rem op integratie

Die drastische uitbreidingen waren een zet van de Britten om de te grote politieke integratie van de EU af te remmen. Maar door de Brexit gebeurde net het omgekeerde. De Britten hadden duidelijk de rol van de Europese Commissie onderschat. De EU bleef juist steeds meer invloed opeisen.

Om die drang naar een EU-superstaat niet te temperen willen de Fransen en de Duitsers nu opnieuw een uitbreiding, maar dan een lightversie. De Franse president Macron liet tijdens de top ballonnetjes op over een grote Europese ‘politieke gemeenschap’ inclusief de Britten (die eerder via de Brexit uit de EU vertrokken). Een soort geopolitieke EU-club vergelijkbaar met de Europese Economische Ruimte. Een EU zonder economische of sociale integratie en zonder een bevoegde Europese Commissie en een bevoegd Hof van Justitie.

Georgië en zelfs Armenië – mocht het zich loswrikken uit de Russische invloedssfeer – kunnen dan bij die Europese club. De inspanning van Charles Michel in opdracht van de Europese Raad om het conflict rond Artsach tussen Armenië en Azerbeidzjan op te lossen moet zeker in dat perspectief bekeken worden.

Alles draait om perceptie

Er verandert nochtans fundamenteel niks qua tijdslijn betreft lidmaatschap van enig land. De beslissing van kandidaat-lidmaatschap is zelfs omkeerbaar. Met even groot gemak kan die status ingetrokken worden. Alles draait om perceptie.

Een uitspraak van Frank Schimmelfennig, professsor EU-politiek aan de ETH in Zürich illustreerde perfect die perceptie. ‘The EU summit is a one-off historic opportunity to get things right.’ Een éénmalige kans om de juiste beslissing te nemen. Tussen in pak voor de camera’s van de wereldpers verklaringen af te leggen en de juiste daden te stellen is echter een enorm groot verschil.

Tweedaags spektakel

Eigenlijk was de hele top een tweedaags spektakel dat nauwelijks verschil opleverde. Zonder concrete plannen blijft alles een lege doos. Of toch niet. Waarom niet? Omwille van een grote zak EU-geld van 79,5 miljard euro genaamd NDICI. Vorig jaar fuseerde de Unie een aantal instrumenten om met geld andere landen in de invloedsfeer te trekken.

NDICI staat voor ‘Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument’. Vroeger waren die EU-middelen verdeeld over elf verschillende fondsen. Momenteel gaat geld uit NDICI naar Armenië, Azerbeidzjan, Oekraïne en de zogenaamde Oostelijke Regio. De Europese Unie heeft trouwens een gelijkaardig programma met Egypte, Jordanië en de zogenaamde Zuidelijke Regio.

Toen de westelijke Balkanlanden kandidaat-lidstaat werden, verschoven ze uit die nabuurschap-vehikels van de Europese Dienst voor Extern Optreden of EDEO van de socialistische hoge vertegenwoordiger/vicevoorzitter van de Europese Commissie naar de vehikels van de dienst uitbreiding van de Hongaarse eurocommissaris Olivér Várhelyi. Die laatste beheerde ook al de budgetten rond de associatieverdragen met Oekraïne, Georgië en Moldova. Várhelyi kreeg in september 2021 een budget van 14,2 miljard euro voor ‘pre-toetredingsbijstand’ voor de periode 2021-2027. Uit het coronaherstelfonds Next Generation EU is ook nog eens 15,5 miljard euro beschikbaar.

Democratie betalen

Al die instrumenten of vehikels gebruiken EU-geld om de transitie van landen naar EU-waardige democratieën te betalen. In de praktijk vormen ze onderdeel van de normative power doctrine. EU-regelgeving en EU-trouw afdwingen met geld. Dat kan op papier gaan over de zogenaamde SDG’s of sustainable development goals. In essentie zijn het vooral ideologische stokpaardjes en de gelijkschakeling met de visie van de Europese Commissie.

Samenwerking was er al. Steun was er ook al. Oekraïne kreeg al een financieel steunpakket van 1,2 miljard euro dat de Commissie eind januari 2022 heeft aangekondigd. Op 31 mei besloot de Europese Raad om 9 miljard euro steun te geven om lopende rekeningen te betalen. Een week eerder gaf de Europese Commissie al 2 miljard euro militaire steun uit de Europese Vredesfaciliteit (EPF). Tussen 2004 en het begin van de oorlog ontving Oekraïne al 14 miljard euro (leningen van EIB en EBRD niet meegerekend).

Het Oostelijk Partnerschap is een organisatie van de EU, Armenië, Azerbeidzjan, Georgië, Moldova, Oekraïne en het momenteel uitgesloten Wit-Rusland. In praktijk bewijzen Oekraïne en Moldova al lang lippendienst in ruil voor EU-geld. De essentie van de toekenning van kandidaat-lidstaat is dat het grotere fondsen sneller vrijmaakt. Dat pretoetredingssteun kan gegeven worden aan Oekraïne en Moldava. Dat de Europese Commissie niet telkens om enveloppes steun moet gaan bedelen bij de Europese Raad van regeringsleiders die daar unaniem over moeten stemmen.

Voor de geïnteresseerden is er de website over de financiering.

Frank Schimmelfennig

Oekraïne en Moldavië krijgen lege dozen met een prijskaartje