De stikstofcrisis beroert de gemoederen in de Vlaamse politiek. Zeker nu CD&V niet langer onverkort achter het politiek politiek akkoord hierover staat, wordt het boerenprotest steeds forser, tot zelfs onaanvaardbare bedreigingen aan het adres van de bevoegde N-VA Minister, Zuhal Demir, toe.

In Nederland waarschuwt de voorman van regeringspartij ChristenUnie, Gert-Jan Segers, dan weer dat de stikstofcrisis ‘alles in zich [heeft] om totaal te ontsporen in een enorme polarisatie. (…) Dat kan echt, misschien nog net op een beschaafde manier, maar toch een vorm van een burgeroorlog worden.’

Hoe is het zo ver kunnen komen?

Kort samengevat is de huidige situatie in beide landen het gevolg van Europese regelgeving, nationale ‘gold-plating‘ van diezelfde regelgeving, een iets te enthousiaste omschrijving van wat ‘kwetsbare natuur’ uitmaakt, genereuze rechterlijke interpretaties, bedenkelijke criteria om stikstof te meten en uiteraard jarenlang uitstelgedrag door beleidsmakers om die ambitieuze regels effectief toe te passen.

Vooreerst de Europese regelgeving. Concreet gaat het om een combinatie van de Europese nitraat-, Natura- en NEC-richtlijnen. Die laatste richtlijn stelt emissieplafonds van ammoniak en stikstofoxide tegen 2030 vast. Bovendien beoogt de door de Europese Commissie voorgestelde ‘Green Deal’ om de stikstofambities nog wat aan te scherpen. Concreet wil de Commissie de hoeveelheid nutriënten die in de omgeving terecht komen tegen 2030 minstens te halveren.

In De Volkskrant merken academici Adriaan Schout en Paul Hofhuis op dat bij de uitwerking van de Europese ‘Natura’-richtlijnen — dat is de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn uit 1979 en 1992 — Nederland 162 unieke en kwetsbare natuurgebieden bij de Europese Commissie heeft aangemeld.

Wat is volgens hen het probleem hiermee?

‘Bij de aanwijzing is eenzijdig en technocratisch gekeken naar ecologische belangen. Uitvoerbaarheid en consequenties voor andere belangen waren ondergeschikt. Daardoor was het Europese beleid van meet af aan gedoemd te mislukken, gezien de intensieve economische inrichting van Nederland. Ten tweede, Nederlandse regeringen kregen de afgelopen twintig jaar steeds minder oog voor natuur- en milieuproblemen. Met uitstellen, verzoeken om flexibiliteit, schijnoplossingen, en het niet nakomen van beloften is geprobeerd te doen alsof er aan uitvoering werd gewerkt. De hoop bestond dat innovaties, extra Europese subsidies en Europese coulance de problemen zouden oplossen. Het stikstofdossier leert ons veel over grote Europese ambities en nationale weerbarstigheid.’

In Vlaanderen is het een gelijkaardig verhaal. Er zijn voorbeelden van agrarische activiteit die al bestond voor de aanleg van het kwetsbare natuurgebied. Denk maar aan de abdij van Averbode, waarvoor dit al sinds 1134 het geval is. Minister Demir wijst ook steeds terecht op het jarenlange uitstelgedrag door opeenvolgende Vlaamse regeringen.

Zowel in Vlaanderen als in Nederland kwam er uiteindelijk een rechterlijk vonnis dat de politiek dwingt om de eigen regels toe te passen. Volgens sommigen hadden de rechters hier ook voor een minder drastische interpretatie kunnen kiezen. In Duitsland bijvoorbeeld pakte het hoogste administratieve rechtscollege het blijkbaar immers anders aan, door slechts een ‘de minimis’-drempel te formuleren waaronder geen waarneembare of bewijsbare effecten op de natuur zijn.

Democratie buitenspel

Schout en Hofhuis stellen voorts:

‘Bij stikstof heeft de democratie zichzelf buitenspel gezet. De 162 gebieden zijn “definitief en onherroepelijk” vastgelegd. Nederland en de rest van de EU hadden de plannen niet goed doordacht en langetermijneffecten op andere terreinen onderschat. Zonder herziening van het Europese natuurbeleid is de 25 miljard een noodsprong die hooguit tijdelijk iets zal betekenen. (…) De oplossing ligt in het openbreken van de Europese regels. Echter, de Europese Commissie staat niet zomaar open voor aanpassing want Nederland heeft inmiddels een slechte reputatie op het gebied van natuurbehoud. Daarbij komt dat de Commissie andere landen niet de mogelijkheid wil bieden om hun natuurproblemen bespreekbaar te maken.’

Ze waarschuwen daarbij ook dat de ‘Green Deal’ van de EU de foute weg op gaat:

‘De grootschalige Green Deal dreigt in de uitwerking vergelijkbaar te worden met het vastgelopen stikstofbeleid. De onderhandelingen in Brussel worden opnieuw gekenmerkt door een technocratische aanpak. Ook hier dreigen ingrijpende economische consequenties en soortgelijke problemen met draagvlak en handhaving.’

Gold-plating

Niet enkel naar het Europese beleidsniveau moeten we met de beschuldigende vinger wijzen. Zowel in Nederland als bij ons was er sprake van ‘gold-plating‘: het veel te strikt uitvoeren van Europese regels.

Geesje Rotgers, een onderzoeksjournaliste bij Stichting Agrifacts, haalt met betrekking tot het Nederlandse stikstofbeleid een beleidsadvies aan van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), een adviesorgaan van de Nederlandse overheid.

Dat ‘constateert kortweg dat, als Nederland zo strak blijft vasthouden aan zijn stikstofbeleid (lees: rekenmodellen) als nu, het gevolg is dat er in grote delen van Gelderland, Overijssel en Brabant nagenoeg geen ruimte meer zal zijn voor landbouw. Het PBL adviseert breder te kijken dan stikstof; de Europese regels stellen immers niet stikstof maar natuurkwaliteit centraal.’

Te simplistisch berekend

Een specifiek probleem daarbij is dat er volgens haar bedenkelijke criteria zijn om stikstof te meten: ‘Bijna alle stikstofrapporten zijn papieren tijgers, gebaseerd op simplistische rekenmodellen.’ Het ‘simplistisch rekenmodel’ dat Nederland volgens haar hanteert, zorgt ervoor dat er nooit een oplossing kan komen:

‘Als alle koeien weg zijn uit Nederland, er geen auto meer op de weg rijdt, elke fabriek is gesloten en de laatste mens geëmigreerd, dan nóg worden de stikstofnormen in talrijke natuurgebieden overschreden.’

In plaats van het huidige beleid voort te zetten, stelt ze daarom voor ‘dat er in de natuur zelf wordt gekeken en transparant (!) wordt gecontroleerd, om erachter te komen waarom Nederland de natuurdoelen niet haalt’. Zoiets vragen ook Nederlandse boerenorganisaties. Zij willen eerst de toezegging van de regering van Mark Rutte dat exact wordt uitgezocht hoe het is gesteld met de flora en fauna per kwetsbaar natuurgebied, vooraleer onderhandelingen te starten over oplossingen.

Ook in Vlaanderen is het beleid te enthousiast meegegaan in het uitvoeren van de Europese regelgeving — in de planning, niet zozeer de uitvoering — ook al is het Europese stikstofkader wel strikter dan andere Europese milieuregels. Nadien draalt men dan dus wel met de uitvoering — terwijl de exacte meting van stikstof ook te wensen overlaat.

Alternatieven

Ook de manier om het doel — minder stikstof — te bereiken laat veel te wensen over. Landbouwjournalist Bram Bombeek haalt aan dat de huidige overeengekomen methode, die hij omschrijft als ‘veel gedoe en roekeloos bestuur’, zich uiteindelijk richt op ‘niet eens één procent van de totale stikstofreductie’. Hij stelt integendeel het volgende voor:

‘Een vergunningsstop vermijden kan veel makkelijker en goedkoper via de vrijwillige uitstapregeling voor varkensboeren. Die maatregel laat minstens zestien keer meer stikstof uit het bad lopen dan de sluiting van de rode bedrijven.’

Een alternatief kan ook een systeem van verhandelbare productierechten, zoals experten volgens Bombeek suggereren:

‘In het verslag van het expertenpanel voor de stikstofproblematiek staat te lezen dat “command- and-controlbeleid” duur is en/of niet effectief. Als goedkoper en efficiënter alternatief voor de uitkoop van vergunningen en het generiek verplichten van technologische maatregelen, stellen ze een systeem van verhandelbare productierechten voor.’

Metingen van stikstof zijn een ‘knoeiboel’

Een uitvoerig artikel over de problematiek in De Standaard noemt de stikstofboekhouding van de overheid ‘een knoeiboel’. Het stuk verduidelijkt:

‘De officiële uitstootcijfers worden berekend op basis van de aangiftes die de veehouders doen bij de mestbank. Ze geven door hoeveel dieren in welk type stal zitten. Die data gaan naar de Vlaamse Milieumaatschappij (VMM), die ze in een model stopt. Dat legt een aantal dingen bij elkaar, zoals de dierenaantallen die de boeren doorgeven, de gemiddelde uitstoot van die dieren in elke fase van hun ontwikkeling, het soort voeder dat ze krijgen en het type stal met de eventuele systemen die emissies reduceren. De cijfers die daaruit voortkomen, worden doorgegeven aan Europa.’

Een specifiek probleem is ook dat er wordt gewerkt met omkering van bewijslast. Om een vergunning voor een stal te krijgen, moeten landbouwers nu bewijzen dat er geen negatieve impact op de natuur zal zijn. Een boer getuigt in De Morgen: ‘Een collega heeft een varkensstal die volledig versleten is. Hij is de wanhoop nabij.’

Omkering van bewijslast

Omkering van bewijslast is ook iets dat wordt toegepast bij de PFOS-problematiek, waarbij de Vlaamse Omgevingsinspectie de chemiefabriek van de Amerikaanse multinational 3M in Zwijndrecht verplichtte om alle productieprocessen in de fabriek waarbij PFAS-stoffen kunnen worden uitgestoten tijdelijk stop te zetten, nadat honderden omwonenden te veel dergelijke schadelijke stoffen in hun bloed bleken te hebben. Het bedrijf 3M diende daarbij aan te tonen dat er geen schade werd veroorzaakt. Onlangs mocht het bedrijf wel weer een deel van zijn productieprocessen in Zwijndrecht opnieuw opstarten, ‘voor zover zij het leefmilieu en de gezondheid niet in gedrang brengen’, maar de economisch schade door de achteraf gebleken nutteloze stopzetting is ondertussen wel geschied.

Het argument van 3M was niet dat PFOS niet schadelijk is, maar dat de uitstoot van de fabriek op dit moment — jaarlijks drie gram PFAS-stoffen — te laag is om de hoge waarden gemeten bij de omwonenden te verklaren. Het stelt dat ‘de gemeten waarden [aantonen] dat ze niets te maken hebben met de huidige emissies van 3M, en alles met de historische vervuiling van de voorbije jaren’. Het benadrukte eerder ook dat de eigen werknemers veel hogere waarden hadden en toch niet ziek werden. 3M is daarbij in elk geval bereid om op te draaien voor de historische schade en heeft al een akkoord met boeren die gronden hebben rond de Zwijndrechtse fabriek.

De eiser draagt de bewijslast

Wat er ook van aan is, de omwonenden lijken zich niet overdreven veel zorgen te maken. Van de zowat 70 000 mensen die binnen een straal van vijf kilometer van 3M wonen, hebben er zich nog maar 4.651 aangemeld voor een gratis PFOS-bloedonderzoek. Actiegroep Zwijndrecht Gezond vroeg zich daarop af: ‘Is dit de allesrelativerende Vlaming?’

Berichten dat PFAS-verontreiniging ook op verschillende andere plaatsen in Vlaanderen te vinden is, hebben daar inderdaad misschien toe bijgedragen. OVAM vond onlangs zelfs twee extra locaties met PFAS-verontreiniging in Zwijndrecht die los staan van de 3M-fabriek. Moeten we alle omliggende productieactiviteiten dan ook maar sluiten, tenzij de bedrijven in kwestie kunnen bewijzen dat zij niet aan de oorzaak liggen hiervan? Het is evident dat dit niet de meest evenwichtige strategie is. In het Romeinse recht gold ‘actori incumbit probatio‘, wat betekent dat de eiser de bewijslast draagt. Ook in onze complexe hedendaagse samenleving lijkt dit nog altijd een gezond principe in dossiers van beweerdelijke industriële vervuiling.

Conclusie

Zeker wat betreft het stikstofdossier dient de Vlaamse regering zich te bezinnen. Kan de regelgeving niet wat versoepeld worden of wat meer doelmatig worden ingezet? Is er niet wat meer flexibiliteit nodig in de uitvoering van de Europese voorschriften? Gezien de gevolgen van een te roekeloze toepassing van dit alles — Bart De Wever verwees eerder al naar een complete vergunningsstop zoals die in Nederland in 2019 dreigde — kan misschien zelfs overmacht worden ingeroepen. In elk geval lijkt het in het huidige economische klimaat — met een sluimerende internationale voedselcrisis — niet het beste idee om landbouwbedrijven te gaan sluiten op basis van bedenkelijke wetgeving.

Paul Hofhuis

Tijd voor bezinning over het stikstofbeleid