André Alen is waarschijnlijk de grootste kenner van het Belgische staatsrecht. Vele rechtenstudenten kregen bij hem de beginselen van het Belgische staats- en grondwettelijk recht ingeprent, tot hij in 2015 met emeritaat ging. Tijdens zijn rijkgevulde carrière functioneerde hij als medewerker, adjunct-kabinetschef en kabinetschef bij verschillende CVP-excellenties zoals Renaat Van Elslande, Leo Tindemans, Marc Eyskens, Wilfried Martens en Jean-Luc Dehaene. Hij is momenteel nog ad-hocrechter voor het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.

Alen verbaasde eind vorig jaar vriend en vijand toen hij in enkele eindejaarsinterviews opperde dat bij een volgende staatshervorming gesproken moest worden over de inwerkingtreding van artikel 35 van de Grondwet. Daarin wordt bepaald dat er een oplijsting moet gemaakt worden van de bevoegdheden van het federale niveau. Alles wat daarbuiten valt, zou dan toekomen aan de deelstaten. Alen denkt dan aan vier deelstaten met ruime, homogene bevoegdheden die de huidige gemeenschappen en gewesten moeten vervangen. Op een webinar van Re-Bel (22 april) kreeg hij de gelegenheid zijn ideeën nader toe te lichten. Doorbraak krijgt het voorrecht om na al deze onthullingen het voorlopig definitieve interview af te nemen. Hierna belooft Alen aan zijn memoires te beginnen.

Geen historische vergissing

Artikel 35 in werking stellen, een België met vier deelstaten… Velen hoorden het in Keulen donderen. Geeft u op deze manier subtiel toe dat de constructie met gemeenschappen en gewesten een historische vergissing is?
‘Helemaal niet. Gaston Eyskens heeft in 1970 de logische gevolgtrekkingen gemaakt uit het verleden. De gemeenschappen werden reeds in 1936 erkend door het Studiecentrum tot Hervorming van de Staat. Zij waren het logische gevolg van de taalwetten, waarvan de eerste teruggaan tot de tweede helft van de negentiende eeuw. Wij hebben als Vlamingen steeds moeten ijveren voor de erkenning van onze cultuur, onze taal, eigen onderwijs en gezondheidszorg.’

‘De gewesten zijn dan weer ontstaan op verzoek van de Franstaligen. In 1966 lag voor het eerst sinds het ontstaan van België het product per capita lager in Wallonië dan in Vlaanderen. Het groeiritme is sedertdien veel groter geworden in Vlaanderen. De Franstaligen hebben in 1970 de gewesten in de Grondwet laten inschrijven met het oog op economische autonomie. In 1980 werden het Vlaamse en het Waalse Gewest georganiseerd, in 1988 het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest.’

‘Die tweedeling in gemeenschappen en gewesten is dus geen historische fout, maar het gevolg van wat zich al decennialang aan het afspelen was.’

Was er destijds dan geen andere optie?
‘Een andere optie was misschien het provinciaal federalisme. Sommigen hebben daar destijds een visje over uitgeworpen. Jan De Meyer, mijn voorganger in Leuven bij wie ik gedoctoreerd heb, heeft steeds voorgehouden dat tweeledigheid nooit zou werken. Hij was ervan overtuigd dat een meerpolig federalisme nodig is. In dat kader vermeldde hij dan de provincies.’

Te veel uitzonderingen

Dat werd dus eigenlijk nooit ernstig overwogen. Ondertussen is onze staatsstructuur een rommeltje geworden. Waar is het dan fout gelopen?
‘Sinds de eerste staatshervorming in 1970 waarbij de cultuurgemeenschappen en de gewesten werden gecreëerd, zijn er nog vijf gevolgd. In het begin is het relatief gemakkelijk: je kent bevoegdheden toe aan de gemeenschappen en de gewesten. Dat gebeurde bij elke staatshervorming. Maar hoe meer je geeft, hoe minder er nog te geven is.’

‘Bij de zesde en voorlopig laatste staatshervorming in 2014 — en dat is niet de fout van de opstellers van de teksten, daar zaten uitstekende assistenten van mij bij — moest men, zoals steeds, binnen het politieke kader van een regeerakkoord redeneren. Maar, zoals ikzelf dat ook veelvuldig heb meegemaakt, werden bevoegdheden toegekend aan de gemeenschappen en de gewesten, terwijl tegelijkertijd allerlei onderdelen van diezelfde aangelegenheden werden uitgezonderd. Tijdens de zesde staatshervorming is dat op verschillende domeinen gebeurd. Mobiliteit, werkgelegenheid, maar hét voorbeeld bij uitstek is het gezondheidsbeleid.’

‘Ik heb ooit gezegd dat er geen tien mensen meer zijn die de financieringswet nog begrijpen. Ik behoor eerlijk gezegd niet tot dat selecte gezelschap. Maar ook de bevoegdheidsverdeling is een kluwen geworden waar eveneens weinig mensen nog veel van begrijpen. Dat heeft me doen nadenken, want het is toch niet normaal dat de burger niet meer weet hoe de bevoegdheidsverdeling in de staat waarin hij leeft georganiseerd is. De burger weet niet meer wie welke bevoegdheid — of welk deel ervan — uitoefent. Dat is toch een geweldig democratisch deficit?‘

Wat kan daar aan verholpen worden?

‘Eerst en vooral moet men ernstig de tijd nemen. Ik zie een definitieve staatshervorming als een tienjarig project, of toch een project op lange termijn. Ik weet natuurlijk ook wel dat niets definitief is, maar deze keer moet het toch minstens quasi-definitief zijn. We mogen niet voort blijven sukkelen met om de vier, vijf jaar naar een nieuwe staatshervorming te gaan. We kunnen ons dat niet meer veroorloven.’

‘Het is in die context dat ik ben gaan nadenken over vereenvoudiging, We kunnen niet blijven verder werken op de oude manier. Dat zorgt immers voor een steeds groter democratisch deficit, wegens de steeds groter wordende complexiteit van bevoegdheidsverdelingen met tal van uitzonderingen. Men heeft me dan gevraagd: “quid een Belgische Unie met vier deelstaten?” Dat leek me wel iets, want alles wat bijdraagt tot vereenvoudiging verkleint het democratisch deficit en is positief.’

‘Wanneer men de gemeenschappen en de gewesten wil vervangen door deelstaten, moet men de instellingen durven hervormen langs Franstalige kant. Het probleem zit hem inderdaad niet zozeer bij de Vlaamse instellingen. Daar werden de gemeenschap en het gewest al in 1980 samengevoegd. Wij hebben één Vlaams parlement en één Vlaamse regering voor beide. Aan Franstalige zijde heeft men geweigerd hetzelfde te doen. Meer zelfs, in 1993 werd die optie opgeheven. Dat heeft natuurlijk ook politieke redenen. Het gewicht van de Brusselaars binnen de Franse Gemeenschap is veel groter dan dat van de Nederlandstalige Brusselaars binnen de Vlaamse Gemeenschap.’

Interne Brusselse staatshervorming

Alle wegen lopen dus dood op Brussel…
‘Vandaar ook een eerste voorwaarde voor een België met vier: er moet ook een interne Brusselse staatshervorming komen. Hendrik Vuye heeft reeds in 2012 hierover uiterst lezenswaardige dingen geschreven. Maar dat op zich is nog niet genoeg. Wanneer we het onderscheid tussen gemeenschappen en gewesten afschaffen om te komen tot deelstaten, is dat al een vereenvoudiging van de bevoegdheidsverdeling. De lijsten met enerzijds gemeenschapsbevoegdheden en anderzijds gewestbevoegdheden vallen dan weg. Ik heb me daarna afgevraagd of het niet nog eenvoudiger kan. Ik kom dan uit bij artikel 35 dat sowieso herschreven zal moeten worden. In verschillende artikelen staan immers gemeenschappen en gewesten vermeld. Dat moet allemaal vervangen worden door deelstaten.’

‘Op dat moment kan men gebruik maken van de gelegenheid om artikel 35 uit te voeren en dus een limitatieve lijst op te maken van de federale bevoegdheden. Het residu komt dan toe aan de deelstaten. Wanneer men die oefening maakt is dat een grote vereenvoudiging, want dan is er nog slechts één lijst met federale bevoegdheden.’

Artikel 35 is een Franstalige fetisj

De Franstaligen zien u al afkomen. U vloekt in de kerk… Voor hen is dat het confederalisme van Bart De Wever.
‘Ik besef dat maar al te goed. Wanneer je artikel 35 ook maar vermeldt, gaat bij hen het alarm af. Maar dat is toch een fetisj? Laat me het volgende zeggen, want ik krijg nu eindelijk de tijd om hier nader op in te gaan. Wat in artikel 35 staat is eigenlijk de beschrijving van de normale techniek van bevoegdheidsverdeling in federale grondwetten. Neem nu de Amerikaanse grondwet. Zij somt een twintigtal bevoegdheden voor de federale staat op. De rest komt de deelstaten toe.’

‘Natuurlijk komt het zwaartepunt daardoor elders te liggen, maar men vergist zich door te zeggen dat het federale niveau daardoor per definitie wordt uitgehold. Als je een zeer lange lijst met federale bevoegdheden opmaakt, zal de autonomie van de deelstaten mogelijks minder groot zijn dan nu. Maak je daarentegen een korte lijst op, dan wordt die groter. Het maken van een opsomming an sich beperkt de federale bevoegdheden niet. Dat schept duidelijkheid.’

‘De vrees van de Franstaligen voor artikel 35 is een fetisj. Met een boutade zou men kunnen zeggen dat je zelfs als staatsgevaarlijk wordt beschouwd wanneer je er maar over spreekt. Daardoor heeft dit artikel nooit uitvoering gekregen. Ik weet wel dat het creëren van vier deelstaten mogelijk is zonder de uitvoering van artikel 35. Maar wanneer het de bedoeling van die creatie is om tot een vereenvoudiging van de instellingen te komen, moet men ook aandacht besteden aan de vereenvoudiging van de bevoegdheidsverdeling. Vroeg of laat zal men die oefening toch moeten maken. Want zoals men nu bezig is, met telkens weer nieuwe staatshervormingen waarbij wat met stukken van bevoegdheden wordt geschoven, dat is een aflopend verhaal. Indien men echt wil vereenvoudigen zal men de moed moeten hebben om te bepalen welke bevoegdheden essentieel zijn voor de werking van de Belgische federale staat.‘

‘Ik ben verheugd dat ik dit eens degelijk kan verwoorden, want men zou mij ervan durven verdenken andere doelstellingen te hebben dan de vereenvoudiging en de efficiëntie van de instellingen.’

Verbaasd over gebrek aan concrete plannen

Acht u de geesten rijp voor die stap? Misschien heeft u al een lijst met bevoegdheden klaar voor als het zover is?
‘(Lacht) Ach, na het webinar laat ik het aan u om over de rijpheid ervan te oordelen… En nee, ik heb geen lijst klaar. Ik ken mijn plaats: ik ben wetenschapper, geen politicus. En de uitvoering van artikel 35 is bij uitstek een politieke keuze.’

‘Maar er bestaan lijsten. Jan Velaers, mijn Antwerpse collega, heeft in 2008 in opdracht van de Vlaamse regering een omvangrijke voorbereidende studie gemaakt. Johan Vande Lanotte heeft in 2011 in zijn vlugschrift over de Belgische Unie met vier deelstaten ook de kerntaken van die Unie opgesomd. N-VA heeft een lijst in haar programma opgenomen. Het Institut Destrée heeft in een boek over confederalisme eveneens een lijst gepubliceerd. Die lijsten zijn nogal gelijkaardig, maar er is één opmerkelijk verschil. Het Institut Destrée wil absoluut de sociale zekerheid en de pensioenen federaal houden. Die komen in het lijstje van N-VA niet voor. Het zal een van de grootste discussiepunten zijn.’

‘Ik ben misschien een dromer, maar ik ben ervan overtuigd dat de combinatie van vier deelstaten met de uitvoering van artikel 35 het zowel de deelstaten als het federale niveau makkelijker zal maken. Als men dit op tien jaar niet kan verwezenlijken, gaat het nooit lukken. Maar ik heb na het webinar niet het gevoel dat men er klaar voor is. Zo heeft de heer Magnette geen enkel concreet voorstel gedaan omtrent zijn idee van België met vier deelstaten. Daarin was ik teleurgesteld, en ik had de indruk dat ik de enige was die daar een poging toe gedaan heeft. Maar wat nu niet is, kan nog komen.’

Vlaanderen mag Brussel niet loslaten

Een van uw concrete plannen gaat over Brussel. U blijft de band van Vlaanderen met de hoofdstad noodzakelijk vinden.
‘Die band mogen we niet loslaten. Ik heb daar in de kerstspecials vorig jaar te weinig op kunnen ingaan. Ik zag Geert Bourgeois — een zeer intelligent man — op De Zevende Dag zeggen dat het loslaten van Brussel uitgesloten is. Ik treed hem daarin bij. Voor die band hebben we gevochten en het concept van de gemeenschappen ingang doen vinden. Ook het idee van de persoonsgebonden materies komt voort uit het congres van de Brusselse Vlamingen die erover klaagden niet in de eigen taal begrepen te worden in de Brusselse ziekenhuizen.’

‘De dienstverlening in de eigen taal moet behouden blijven. Daarom stel ik voor dat de Vlaamse instellingen waarvan de activiteiten betrekking hebben op cultuur, onderwijs en zorg, de Vlaamse normering én financiering zouden behouden. Men kan dan de uitvoering toevertrouwen aan de Nederlandstalige ministers in de Brusselse regering. Die moeten op het terrein het dagelijks beheer verzorgen. Tijdens het webinar merkte ik op dat de heer Magnette langs Franstalige zijde ook de band tussen Wallonië en Brussel heeft bepleit.’

‘Al bij al ben ik tevreden dat ik deze denkoefening gemaakt heb, maar ik besef dat er nog te veel vragen onbeantwoord blijven om spoedig tot een oplossing te komen alsook dat, zoals steeds, de duivel in de details zit.’

Is er wel een oplossing? Uiteindelijk leven we in twee verschillende democratieën, zoals Bart De Wever stelt…
‘Tja, dat is een moeilijk punt dat u aanhaalt. Indien we één democratie hadden, waren er geen communautaire problemen. Ik heb in heel mijn loopbaan — zowel aan de universiteit als in de politiek en op het Grondwettelijk Hof — gemerkt en ervaren dat de Nederlandstaligen en de Franstaligen anders denken over verschillende onderwerpen. Een goed voorbeeld is het vreemdelingenbeleid: daarover lopen de meningen ver uiteen. Maar dat is nog geen reden om het te communautariseren.’

‘Ik denk dat er in die bewering van de heer De Wever een grote waarheid zit. Maar de oplossing kan gelegen zijn in het opstellen van de lijst van federale bevoegdheden. Ik heb het aangedurfd om dit voor te stellen, en ik ben ervan overtuigd dat men vroeg of laat er mee aan de slag zal moeten gaan.’

Vrijheden en grondrechten verdedigen

Iets anders nu. We hebben tijdens de coronacrisis behoorlijk ingeboet aan vrijheden. Ik haal dan graag artikel 187 van de grondwet aan dat een verbod op de noodtoestand inhoudt. Zijn we hier op een hellend vlak terechtgekomen met bijzonder ingrijpende maatregelen die onze rechten en vrijheden opschorten?
‘Als constitutionalist en als gewezen rechter en voorzitter van het Grondwettelijk Hof ben ik meer dan eender wie een voorstander van en sta ik op de barricade voor de grondwettelijke rechten en vrijheden. Wel vraag ik me soms af of de toestand en de problematiek wel steeds juist worden ingeschat. Als men het verleden bekijkt — en ik heb ooit alle bijzondere-machtenwetten onderzocht — zie je dat die heel vaak uitgebreide bevoegdheden toekenden aan de Koning om bij in ministerraad overlegde besluiten alle nuttige en nodige maatregelen te nemen om bijvoorbeeld de economie te bevorderen. Telkens ging het om uiterst ruime bevoegdheidsopdrachten ‘

‘Op het vlak van beperkingen van rechten en vrijheden ging het niet zo ver als nu, maar je zit wel met een verschil in toestand. Wanneer je kijkt naar de ons omringende landen, zie je dat men daar hetzelfde doet. Dus ofwel zijn we in Europa totaal verkeerd bezig, ofwel niet. Ik meen dat men de situatie te veel zwart-wit ziet. Ik zie het eerder grijs, of beter gezegd genuanceerd.’

‘Eerst wil ik even ingaan op die noodtoestand. Historische voorbeelden tonen aan dat in landen waar de noodtoestand in de grondwet staat ingeschreven, hierop om politieke redenen beroep is gedaan. Ook in België zijn er destijds stemmen opgegaan om de noodtoestand in de grondwet op te nemen, maar dat is — volgens mij gelukkig — niet gebeurd.’

Er is toch veel kritiek op de huidige toestand?
‘De kritiek die ik hoor en lees is tweeërlei: ten eerste dat er een minister is die de besluiten neemt. Ten tweede is er de vraag naar de wettelijke grondslag. Misschien is de modus operandi niet helemaal orthodox… maar ik heb wel enigszins begrip voor het feit dat een minister de bevoegdheid krijgt om die besluiten te nemen op een ogenblik dat alles zeer snel moet gaan, des te meer omdat de inhoud van de besluiten in het Overlegcomité tot stand komt. Het Overlegcomité is de plaats waar de federale, gemeenschaps- en gewestregeringen bij consensus beslissen. Ik heb in 1980 meegeschreven aan de teksten betreffende het Overlegcomité en vroeg me toen af of dit model wel kon werken, wegens het vetorecht van elk lid. In deze periode vind ik dat het zijn nut heeft bewezen.’

‘Wat de wettelijke grondslag betreft, stel ik vast dat de meerderheid van de rechtspraak de wet op de civiele veiligheid van 2007 als rechtsgeldige grondslag aanvaardt, al zijn er enkele afwijkende stellingnames. Ik heb een beknopt maar lezenswaardig opiniestuk gevonden van een politierechter in Leuven in De Standaard van 2 april 2021. Mevrouw Van Dijck stelt daarin dat er een enorme eensgezindheid is bij de politierechters van het ganse land om de wet van 2007 als grondslag te aanvaarden. Die vonnissen worden in hoger beroep bevestigd en de Raad van State komt tot dezelfde conclusie. Zo’n unanimiteit is extreem uitzonderlijk in de rechtspraak, schrijft zij. Zij vraagt zich terecht af waarom we daarover niets horen in de media.’

‘Over het vonnis van de Brusselse rechter ga ik me niet uitspreken, des te meer omdat het hoger beroep nog hangende is. Maar ik kan er wel nog aan toevoegen dat in het advies van de Raad van State over de pandemiewet de wet van 2007 ook wordt aanvaard. De Raad van State vermeldt wel dat men die wet in de toekomst niet meer kan gebruiken eenmaal de pandemiewet is gestemd. Want het is óf het een, óf het ander.’

Pandemiewet is geen probleem

Een andere kritiek is dat het parlement buiten spel wordt gezet…
‘In het voorontwerp van pandemiewet stond dat het parlement de ministeriële besluiten kan opheffen. De Raad van State heeft gesteld dat dergelijke bepaling overbodig is aangezien het steeds mogelijk is een besluit bij wet op te heffen. Het is dus onjuist te zeggen dat het parlement buiten spel wordt gezet. Overigens kan het parlement een minister of de regering steeds ter verantwoording roepen. ‘

‘Er is rechtspraak van het Grondwettelijk Hof die zegt hoe ver wetgevende machtigingen mogen gaan. De meeste beperkingen van rechten en vrijheden moeten volgens de Grondwet bij wet geregeld worden. Wanneer de essentiële elementen in de wet staan, is er geen probleem. De machtigingen in de pandemiewet zijn voldoende gedetailleerd bepaald zodat de Raad van State stelt dat er ter zake geen probleem is en dat de te nemen maatregelen niet bij wet bekrachtigd moeten worden.’

‘Ik ben de wet van 2007 opnieuw eens gaan nalezen en daar is de machtiging ruim, maar toch ook voldoende precies. Maar ik ben niet tegen een pandemiewet, integendeel. Wanneer die er zal zijn, stopt de discussie over de juridische grondslag. De wetgever heeft dan gesproken: hij heeft op welbepaalde punten bevoegdheden toegekend aan de Koning, maar volgens de Raad van State kan het in uitzonderlijke en hoogdringende situaties de minister zijn die de bevoegdheid uitoefent.’

U ziet als constitutionalist dus geen probleem?

‘Ik denk dat inzake rechten en vrijheden te veel in zwart-wit is gedacht. Het blijft natuurlijk een feit dat de ingrepen zwaarwichtig zijn, maar we zitten ook in een ernstige sanitaire situatie. Bij rechten en vrijheden komt het er steeds op aan om het algemeen belang en de belangen van de burgers tegenover elkaar af te wegen, telkens rekening houdend met de concrete omstandigheden.’

‘Finaal denk ik dat de pandemiewet van de regering een traditionele machtigingswet is, zoals we er al verschillende gekend hebben. Het is er wel een die redelijk ver gaat op het gebied van het inperken van sommige rechten en vrijheden, maar dat is te wijten aan de sanitaire en epidemiologische situatie.’

‘Afrondend zou ik iedereen aanraden om het advies van de Raad van State eens te lezen. Het is geen gemakkelijke lectuur, maar er valt veel uit te leren, ook inzake de bevoegdheidsverdeling in deze crisis. Mark Deweerdt heeft hier op Doorbraak er een uitstekende synthese van gemaakt. Ik vrees dat iedereen de toestand een beetje beu is en moe wordt. Dat kan ook een verklaring zijn voor het een en ander, want tenslotte blijven we allen mensen.’

Renaat Val Elslande

André Alen: ‘Franstalige vrees voor grondwetsartikel 35 is fetisj’