In artikel 1 van de Grondwet staat dat België een federale staat is, maar is dat wel zo? Een federale staat of bondsstaat is een staat gebaseerd op een grondwet, waarin de soevereiniteit opgesplitst wordt tussen de bondsstaat en de deelstaten die over in de grondwet vastgelegde bevoegdheden beschikken.

In tegenstelling tot andere bondsstaten, zoals de Verenigde Staten (VS) en Duitsland, waar de hoeksteen van de autoriteit bij de deelstaten ligt, is België – tot zolang artikel 35 niet wordt uitgevoerd – eerder een unitaire staat die zijn bevoegdheden delegeert of attribueert. Zo hevelt de Belgische Grondwet onderwijs over naar de gemeenschappen en kent ze generaliteiten van persoonsgebonden en culturele aangelegenheden aan hen toe. Via het principe van de grendelgrondwet – een bijzondere meerderheid die een meerderheid vereist in elke taalgroep en een tweederdemeerderheid in het parlement – wordt vervolgens invulling gegeven aan die generaliteiten en worden ook bevoegdheden toegewezen aan de gewesten. Wanneer een unitaire staat evolueert naar een bondsstaat spreekt men over een segregatief model. Dit wordt vaak aangehaald als de oorzaak voor het niet respecteren van het subsidiariteitsbeginsel. Onterecht, want ook binnen een segregatief model kan men de residuaire bevoegdheden toekennen aan de deelstaten.

Autonomie onder centraal gezag

België voorziet, o ironie, wel over enkele obstruerende mechanismen en loyaliteitsbeginsels die eerder aan een statenbond dan aan een bondsstaat doen denken. De diverse overheden worden tot unitaire rechtlijnigheid en loyaliteit gedwongen via verplichte samenwerkingsvormen: het overlegcomité en de interministeriële conferentie. Ook is het niet naleven van verplichte samenwerkingsprocedures een grond voor vernietiging van wetten, decreten, besluiten en verordeningen. Daarnaast hebben gemeenschappen en gewesten tegenover elkaar en de centrale overheid informatieplicht, adviesplicht, overlegplicht en niet te vergeten overeenstemmingsplicht.

De parlementaire belemmering door obstruerende mechanismen wordt dan weer vooral ingegeven door een communautaire minderheidsbescherming. Denk daarbij aan de loutere indeling in taalgroepen in de Kamer, de pariteit in de regering, het belangenconflict, het bevoegdheidsconflict, de grendelgrondwet en de alarmbelprocedure. Een staatsvorm à la carte is helaas nog de beste benaming voor wat veel van onze Franstalige vrienden vandaag eigenlijk verdedigen. In een echt federaal parlement is een meerderheid een meerderheid. Beschermende maatregelen voor een aantal groepen kunnen tot de overkoepelende afspraken behoren, maar de schijnbaar eindeloze blokkeringsmogelijkheden van een minderheid verlammen de dynamiek van de onderscheiden overheden.

Daarnaast is er ook het gebrek aan voldoende fiscale autonomie. De deelstaten beschikken over bepaalde bevoegdheden ̶ zoals het heffen van taksen, het innen van belastingen en ze ontvangen opcentiemen op de nationaal geïnde personenbelasting ̶ maar die volstaan niet. Wanneer we een subsidiaire overheid bevoegdheden toewijzen is het dan niet vanzelfsprekend dat ook alle fiscale tools toegekend worden om op eigen verantwoordelijkheid financiële middelen te heffen en die bevoegdheden waar te maken? Door een gebrek aan een volslagen fiscale autonomie worden deelstaten vandaag afgeremd en beperkt bij de uitvoering van hun bevoegdheden. Zolang de bondsstaat de fiscale inkomsten verdeelt, heerst het over de deelstaten, en bepaalt het hun vooruitgang.

België is dus eerder een unitaire staat in devolutie, een sui generis-model van een bondsstaat in wording of devolutienatie, waarbij de deelstaten, door het niet uitvoeren van art 35 van de grondwet, vanuit de devolutienatie gedicteerd worden.

Samen naar een efficiënte devolutienatie

Het soevereiniteitsdebat tussen de deelstaten is verengd tot een politiek twistgesprek rond nationale trots versus regionale trots en rond solidariteitsprincipes. Terwijl enkel het subsidiariteitsbeginsel en de maatschappelijk meerwaarde voor de inwoners van de respectievelijke deelstaten mogen gelden als waardemeter. Te vaak zien politieke protagonisten langs beide zijden van de taalgrens nationale trots of regionale trots gekwantificeerd in een optelsom van bevoegdheden die aan de devolutienatie of aan de deelstaten worden toegekend. De kleinere deelstaten zien eenzelfde optelsom dan weer bepalend voor de hoogte of laagte van de solidariteit tussen de deelstaten. Beide stellingen zijn in feit randdiscussies binnen een breder soevereiniteitsdebat voor een efficiëntere devolutienatie. Het helpt ook niet dat Vlaamse regionalisten in Wallonië bestempeld worden als independentisten en Waalse unionisten in Vlaanderen als unitaristen. Te vaak intensifiëren de mainstream media dit beeld. Of dat gebeurt uit commerciële overwegingen of omwille van politieke gebondenheid is, laten we hier even in het midden. Als we ooit naar een volwaardige bondsstaat willen evolueren, dan moeten we een efficiënte devolutie instrueren.

De mythe van de grondwetswijziging

Het is een mythe dat we voor een volgende staatshervorming grondwetsartikelen moeten openstellen voor wijziging via een constituante. Alle bevoegdheden aan de gewesten worden immers via bijzondere meerderheden overgeheveld en de generaliteiten van persoonsgebonden en culturele aangelegenheden krijgen invulling via bijzonder wetten. Zo bracht de vijfde staatshervorming in 2001 geen grondwetswijziging met zich mee en werd alles geregeld via bijzonder wetten. Het zogenaamde Lambermontakkoord hevelde landbouw, buitenlandse handel, de gemeente- en provinciewet, fiscale machtigingen, en ontwikkelingssamenwerking over naar de gemeenschappen en gewesten. Daarnaast kan België ook bezwaarlijk een constitutionele puritein genoemd worden, want het algemeen stemrecht, de cultuurgemeenschappen en de toetreding van België tot de eerste Europese instellingen gebeurden zonder grondwetswijziging en bijgevolg tegen de grondwet in. Ook de truc met artikel 195, waarbij een tijdelijke overgangsbepaling ingeschreven werd op handelswijze van grondwetswijzigingen, kan bezwaarlijk zuiver genoemd worden. Het centrale parlement kan vandaag aldus zonder grondwetswijziging voldoende en belangrijke stappen zetten in de verdere devolutie van de unitaire staat België.

Pleidooi voor consistentiebevoegdheden

Het grootste struikelblok voor een verdere devolutie is het taalschisma dat van België een bipolaire staat maakt. Deze bipolariteit wordt nog versterkt door de ideologische tweespalt tussen Noord en Zuid. Daarom zal elke stap richting efficiëntere devolutienatie geen reuzensprong zijn en zullen we oplossingen moeten zoeken binnen een creatieve opdeling van bevoegdheden.

Als algemeen principe geldt in België dat de centrale overheid en de deelstaten exclusieve bevoegdheden krijgen. Maar in ons surrealistisch België zijn daarop tal van uitzonderingen: parallelle bevoegdheden, integraal concurrerende bevoegdheden, gedeelde exclusieve bevoegdheden, beperkte concurrerende bevoegdheden. Verder bestaat sinds de laatste staatshervorming ̶ via art 92bis/1 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen ̶ ook de mogelijkheid tot het aannemen en uitvoeren van gezamenlijke decreten.

Los van de hierboven vermelde uitzonderingen heeft een kabinet in België enkel de mogelijkheid om een centraal of een decentraal beleid te voeren. Bij gedeelde exclusieve bevoegdheden leidt dat in sommige gevallen tot bizarre, surrealistische situaties. Om tot een efficiënte devolutienatie te komen moeten sommige centrale en gedecentraliseerde bevoegdheden, omwille van de consistentie binnen onze bipolaire democratie, een collectief statuut krijgen. Binnen deze consistentiebevoegdheden moet een centrale administratie en minister een beleid uitstippelen dat de inwoners van de deelstaten maximaal dient. Dit kan dan via unitaire wetten die hun goedkeuring vinden in de Kamer en eventueel ook Senaat, maar ook via consistentiedecreten die hun goedkeuring vinden in de deelparlementen en eventueel Senaat. Zo kan een bevoegdheid die nood heeft aan zowel centrale als decentrale sturing meer stabiliteit brengen aan de devolutienatie, zonder aan de autonomie van de deelstaten te raken. Enkele voorbeelden van consistentiebevoegdheden kunnen zijn: milieu, sociale zekerheid en buitenlandse handel.

Zoektocht naar de identiteit van België

Na met veel aandacht de voorstellen tot staatshervorming van Souttiaux, Vuye, Vande Lanotte, Maddens, Van Gerven, Brassinne en Destatte te hebben gelezen merk ik dat er vrijwel steeds nagedacht wordt over een blauwdruk voor een paradigmawissel ̶ een kentering met reflectie van de eindmeet. Of België moet evolueren naar een unie, een federatie, een federatie-unie of een confederale staat is uiteraard belangrijk, want zonder een einddoel zijn de keuzes onderweg doelloos. Doch, terwijl België op zoek gaat naar zijn identiteit en toekomst, moet het politiek bestel zich echter wel als een goede huisvader gedragen. Dit pleidooi voor consistentiebevoegdheden is dan ook geen paradigmashift maar moet eerder gezien worden als een voorstel voor een efficiëntere stabielere devolutienatie op zoek naar zichzelf en haar toekomst.

Stefan Souttiaux

Soevereiniteitsdebat in een land in devolutie