Een spook waart door de Wetstraat — het spook van de herunitarisering van het gezondheidsbeleid. Bevoegdheidsversnippering en gebrek aan ‘eenheid van commando’ zou de coronacrisis alleen maar erger gemaakt en mensenlevens gekost hebben. ‘Zeker in de woonzorgcentra’ (Maggie De Block in De Tijd, 14 juni). Daarom moet de gezondheidszorg weer in handen van de centrale regering komen, zeggen de herunitaristen. Laten we de gammele grondslag van hun kreupel besluit tegen het licht der feiten houden.

Woonzorgcentra

Dat minder mensen aan Covid-19 gestorven hadden kunnen zijn, wie durft het tegen te spreken? Maar die vermijdbare sterfte is niet exclusief Belgisch. Geen enkel land was optimaal voorbereid op de Covid-19-pandemie. Overal is er wel iets misgelopen — in België kennelijk iets meer dan elders.

In sommige woonzorgcentra hebben zich inderdaad drama’s voltrokken. Omdat de bewoners dicht bij elkaar wonen en een hoge leeftijd en vaak wankele gezondheid hebben, kon het coronavirus er ongemeen hevig toeslaan en was hoge mortaliteit niet te voorkomen. Ook in onze buurlanden en zelfs het aanvankelijk voor zijn ‘alternatieve’ aanpak bewonderde Zweden, resideerde 35 tot 50 procent van de Covid-19-doden in een verzorgingshuis. Ons hoge sterftecijfer in de woonzorgcentra toeschrijven aan de federale staatsinrichting of de bevoegdheid van de deelstaten (voor de erkenning en financiering), zoals tussen herunitariserende regels te lezen of horen valt, gaat (te) kort door de bocht.

Negen ministers

Symptoom en symbool van de ‘complexe’ en ‘verwarrende’ bevoegdheidsverdeling en het feit dat ‘onze staatsstructuur niet efficiënt is’, zijn de ‘negen ministers van Volksgezondheid’. (Wat tussen aanhalingstekens staat, komt uit de pers.) In feite zijn het er ‘maar’ acht. Philippe De Backer, de federale minister van Digitale Agenda en nog wat meer, neemt ter wille van zijn occasionele opdracht voor ‘Taskforces Testing en Shortages’ deel aan de vergaderingen van de Interministeriële Conferentie Volksgezondheid, maar is er geen lid van en niet bevoegd voor het gezondheidsbeleid.

Aangezien het gezondheidsbeleid is opgedeeld tussen de federale overheid en de drie gemeenschappen, zouden vier ministers volstaan. Omdat in het stadsgewest Brussel de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie (GGC) de instellingen beheert die zich niet tot de Vlaamse of de Franse Gemeenschap bekennen, willen we de vijfde er nog bijnemen.

Dat het er niettemin acht zijn, komt omdat 1. de GGC met twee ministers, één van elke taalgroep, vertegenwoordigd wil zijn; 2. de Franse Gemeenschap een deel van haar bevoegdheid voor gezondheidszorg heeft overgedragen aan het Waals Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie in Brussel (COCOF); 3. de Franse gemeenschapsregering haar restbevoegdheid voor het gezondheidsbeleid over twee ministers spreidt.

Samengevat: Wat minister Wouter Beke in Vlaanderen in zijn eentje doet, daar heeft ‘Francofonië’ vier ministers voor nodig. Niet de federale structuur op zich is niet efficiënt, wel de institutionele architectuur van ‘Francofonië’. Dat men bezuiden de taalgrens het Waals Gewest niet wil laten opgaan in de Franse Gemeenschap, zoals het Vlaams Gewest in de Vlaamse Gemeenschap is opgegaan, kan geen reden zijn om het gezondheidsbeleid te herunitariseren.

Duitsland

Vier, vijf of acht: veel verschil maakt het eigenlijk niet. Duitsland (80 miljoen inwoners) heeft zeventien ministers die gezondheidsbeleid voeren, Zwitserland (8 miljoen inwoners) zevenentwintig. Beide federaal ingerichte staten hebben de coronacrisis efficiënt aangepakt: 8.856 sterfgevallen in Duitsland, 1.678 in Zwitserland (stand 18 juni). Aan het aantal ministers kan het dus niet liggen, en dus ook niet aan de federale staatsinrichting — integendeel.

Juist de federale inrichting heeft eraan bijgedragen dat Duitsland beter door de coronacrisis is gekomen dan andere landen. Dat poneerden de professoren Thomas König (universiteit van Mannheim) en Lars Feld (universiteit van Freiburg) in Die Zeit (11 mei). Waarom daar wel en in België niet?

Subsidiariteit

Ook in Duitsland zijn de beleidsbevoegdheden gespreid, maar dan wel volgens het subsidiariteitsbeginsel en met een heldere afbakening en verantwoordelijkheid.

Op de eerste lijn in de coronacrisis stonden en staan de ruim honderd grote en middelgrote steden en de bijna driehonderd Landeskreise, zeg maar federaties van kleinere steden en gemeenten. Die hebben elk een gezondheidsdienst, samen goed voor 17.000 medewerkers. Deze Gesundheitsämter staan in en hebben ervaring met onder meer contactopsporing. Dat is een operatie die wij helemaal uit de grond hebben moeten stampen. Ze hebben een cruciale rol in het indijken van lokale infectiehaarden.

Op de tweede lijn stonden en staan de deelstaten (Länder). Die zijn bevoegd voor de bescherming tegen infectieziekten en de bestrijding van epidemieën. Zij hebben het gros van de crisismaatregelen genomen. Hun minister-presidenten voeren het commando, elk in zijn deelstaat, en overleggen om de violen gelijk te stemmen. (kanselier Angela Merkel neemt, zoals vorige woensdag nog, deel aan het overleg als moderator, om de standpunten op één lijn te krijgen)

Op de derde lijn stond en staat de Bondsregering. Zij komt alleen in actie wanneer er sprake is van een ‘epidemische toestand van nationale draagwijdte’, zoals wettelijk is bepaald. Het komt het parlement toe die toestand vast te stellen. Dat is voor deze coronacrisis gebeurd. Daardoor kon de Bondsregering algemene, in de wet opgesomde maatregelen nemen. Onder meer een inreisverbod in heel Duitsland.

Zesde staatshervorming

Niet de bevoegdheidsverdeling an sich is het ‘Belgische probleem’, maar het gebrek aan helderheid ervan. De aanvaring tussen Vlaams minister Beke en federaal minister De Backer in de Interministeriële Conferentie Volksgezondheid over de bevoegdheid voor contactopsporing is daar een pijnlijke illustratie van.

Bij de zesde staatshervorming (2011-2012) en de uitbreiding van de gezondheidszorgbevoegdheid van de deelstaten is uitdrukkelijk bepaald dat de federale overheid bevoegd blijft voor ‘het crisisbeleid wanneer een acute pandemie dringende maatregelen vereist’. Zo staat het in de toelichting bij het desbetreffende voorstel van bijzondere wet.

In zijn advies over dat voorstel heeft de Raad van State er evenwel op gewezen dat dit crisisbeleid geen exclusieve bevoegdheid van de federale overheid kan zijn. En dat in geval van een pandemie ook de deelstaten maatregelen kunnen nemen in hun bevoegdheidsdomeinen. Indien het de bedoeling is het crisisbeleid uitsluitend bij de federale overheid te leggen, is het aangewezen dat uitdrukkelijk in de bijzondere wet te bepalen, zei de Raad van State.

Crisisbeleid

Bovendien, ging het advies verder, verdient het aanbeveling te preciseren wat onder ‘crisisbeleid’ wordt verstaan. ‘Heeft dit enkel betrekking op bijvoorbeeld noodplanning, het opzetten van een coördinerende crisiscel (die al dan niet bestaat uit vertegenwoordigers van de verschillende betrokken overheden en kan optreden ten aanzien van de verschillende overheden), enz, of ook op het nemen van concrete maatregelen, ook al behoren die tot de materiële bevoegdheid van andere overheden dan de federale overheid?’, staat er letterlijk.

De toenmalige ‘institutionele meerderheid’, dit wil zeggen: de partijen van de regering-Di Rupo (socialisten, liberalen en christendemocraten) en de groenen, hebben gemeend de aanbevelingen van de Raad van State niet te moeten volgen. In de bevoegde Senaatscommissie hebben zij weliswaar erkend dat ook de deelstaten maatregelen kunnen nemen, maar ook gesteld: ‘De federale overheid is elk geval bevoegd voor de coördinatie en het beheer van een crisissituatie met betrekking tot een pandemie.’ Is het verkeerd in ‘coördinatie en beheer’ een synoniem te zien van ‘eenheid van commando’? En was het verkeerd van Wouter Beke te menen dat contactonderzoek onder het beheer van een crisissituatie valt?

Mondmaskers

Van een overheid die bevoegd is voor het crisisbeleid bij een acute pandemie mag worden verwacht dat zij zich op een dergelijke crisis voorbereidt. Niet zo onze federale overheid.

De vernietiging van de laatste voorraad mondmaskers, in november 2018, is genoegzaam bekend. Niet de vernietiging is het probleem, wel het verzuim een nieuwe voorraad aan te leggen. Minister De Block zegt dat dit in lopende zaken niet mogelijk was, maar dat is een drogreden. De regering-Michel is pas op 22 december 2018 in lopende zaken gegaan. Bovendien begint goed bestuur met de bestelling van nieuwe mondmaskers vóór beslist wordt de oude te vernietigen.

Van schuldig verzuim getuigt eveneens dat er geen wetgevend kader is voor crisisbeleid bij pandemie. De wet van 16 oktober 2009 geeft de federale regering volmachten om bepaalde gezondheidszorgmaatregelen te nemen. Dit evenwel enkel bij een griepepidemie of -pandemie, niet bij een andere. Om lockdownmaatregelen te kunnen nemen, heeft de regering, als nood- of kunstgreep, de wet op de civiele veiligheid van stal moeten halen — een wet die na de gasexplosie in Gellingen (2004) is gemaakt om de hulpverlening bij rampen te verbeteren.

Tot besluit

Uit de coronacrisis blijkt in genen dele dat er reden is de gezondheidszorg te herunitariseren. Integendeel: Dat de federale overheid tekort is geschoten, wijst eerdere in de omgekeerde richting. Het Duitse model kan tot voorbeeld dienen en navolging strekken, ook wat de stedelijke en bovengemeentelijke gezondheidsdiensten betreft.

Reden is er wel om het advies van de Raad van State ter harte te nemen en helder te regelen welke aspecten van crisisbeleid bij pandemie federaal en welke deelstatelijk zijn.

Thomas König

Gezondheidszorg herunitariseren? De federale overheid schoot juist tekort