De Republikeinse Partij beheerst het Hooggerechtshof, de Democratische Partij het Witte Huis en beide kamers van het federaal parlement. Dat is hoe de machtsverhouding in de Verenigde Staten zich doorgaans laat typeren. Dat is niet verkeerd, maar gaat wel voorbij aan de bijzondere werkwijze van één van beide kamers, de Senaat. En president Joe Biden, die lijkt het gehad te hebben met de manier waarop de Amerikaanse ‘upper chamber’ haar zaken afhandelt.

Build Back Better

Joe Biden heeft er geen al te beste maanden op zitten. Na het debacle in Afghanistan viel eerder dit jaar zijn socio-economische agenda in de vorm van het zogenaamde Build Back Better-plan (BBB) in het water. BBB moest voor Joe Biden worden wat de Affordable Care Act (of Obamacare) voor Barack Obama werd: wetgeving die zijn politieke nalatenschap zou definiëren. Biden zou de president zijn die Amerika’s aanpak van de sociale zekerheid, het onderwijs, de sociale huisvesting en de klimaatverandering ingrijpend zou updaten.

De president kon de Democratische fractie in de Senaat evenwel niet aan eenzelfde zeel doen trekken. Senatoren Joe Manchin (uit West-Virginia) en Kyrsten Sinema (uit Arizona) konden zich niet vinden in het enorme kostenplaatje dat aan de uitbreiding van de zorgstaat hing. Aangezien de partij van de president geen enkele stem kon missen in een Senaat waarin zij 50 van de 100 zetels bezet, betekende dit het einde van prioriteit numero uno op Bidens wenslijstje.

Filibuster

De Democraten hadden maar 50 stemmen (plus de vicepresident) nodig om een wetsvoorstel door de Senaat te jagen. En dat week af van de normale wijze waarop het Amerikaanse Hogerhuis haar zaken afhandelt. Parlementaire procedure schrijft voor dat voorafgaand aan de eigenlijke stemming over een voorstel een procedurele stemming plaatsvindt. Senatoren dienen formeel aan te geven of zij bereid zijn het debat over een bepaald wetsvoorstel af te sluiten en over te gaan tot een floor vote. Voor het slagen van de ‘stemming over de stemming’ dienen 60 van de 100 senatoren akkoord te gaan met het beëindigen van het parlementair debat.

In de praktijk betekent dat dat niet de helft van de aanwezige, maar 60 van alle (aanwezige en afwezige) senatoren hun goedkeuring moeten verlenen aan een wetsvoorstel. Bij gebrek aan een akkoord neemt het debat strikt genomen nooit een einde en kan men niet stemmen over het eigenlijke wetsvoorstel.

Dit (eeuwig) rekken van het debat heet ‘filibuster’. Volgens de website van de Senaat stamt de term ‘filibuster’ af van een Nederlands woord dat ‘piraat’ betekent. (Het gaat om het woord vrybuyter.) De term werd populair in de Verenigde Staten in de jaren 1850, toen hij gebruikt werd voor pogingen om de Senaat te ‘gijzelen’ teneinde te voorkomen dat er actie werd ondernomen.

Reconciliation

Er bestaat een belangrijke uitzondering op de zestigstemmenregel: de bemiddelingsprocedure (‘reconciliation’). Dankzij de bemiddelingsprocedure kan bepaalde wetgeving over belastingen, uitgaven en schuldlimieten versneld worden afgehandeld. In de Senaat bestaat er geen filibuster-mogelijkheid voor dit soort wetgeving. Hierdoor biedt dit proces voordelen voor de goedkeuring van controversiële begrotings- en belastingmaatregelen. De meerderheid die nodig is (50 plus de vicepresident) is immers beduidend kleiner dan wanneer de normale procedure (60) toepassing vindt.

Voor de aanname van de BBB-wet koos Team Biden ervoor om een beroep te doen op de reconciliation procedure. Toen senator Manchin evenwel publiekelijk zijn steun weigerde, betekende dit de doodsteek voor het gigantische uitgavenpakket.

Een president met een ambitieuze agenda maar zonder ruime parlementaire meerderheid heeft dan ook altijd de neiging om een voorstel onder te brengen onder de parapluterm ‘belastingen, uitgaven en schuldlimieten’. Een regering springt dus wel eens creatief om met het toepassingsgebied van de bemiddelingsprocedure.

Kieswet

Maar er zijn limieten. Ingevolge de implosie van de socio-economische agenda van de president besloot Team Biden zijn aandacht te vestigen op de federale kieswetgeving. In de Verenigde Staten worden kiesprocedures hoofdzakelijk op statelijk niveau geregeld, ook voor nationale (federale) verkiezingen. Hierdoor hebben sommige staten ‘striktere’ kieswetgeving dan andere.

Volgens Biden zijn enkele nieuwe initiatieven ondernomen door Republikeinse staten een poging om het moeilijker te maken voor Afro-Amerikaanse kiezers (die hoofdzakelijk Democratisch stemmen) om hun stem uit te brengen. Daarom introduceerden bondgenoten van de president een wet in het federaal parlement om de keuzevrijheid van staten aan banden te leggen. Sommige juristen trekken de grondwettigheid van deze wet stevig in twijfel, maar het is het politiek proces dat opnieuw de aandacht trekt.

De federale kieswet valt niet onder het toepassingsgebied van de bemiddelingsprocedure. Hierdoor moet Biden, conform de filibuster-regel, 60 senatoren achter zijn voorstel weten te krijgen. Concreet betekent dit dat minstens tien Republikeinen hun steun moeten verlenen aan een wet die staten met Republikeinse gouverneurs en Republikeinse assemblees viseert. En voorlopig ziet het ernaar uit dat de Republikeinse fractie verenigd is in haar verzet.

Minderheidsbescherming

Daarom steunt Biden de poging van een grote meerderheid van de Democraten om een uitzondering op de zestigstemmenregel door de Senaat te jagen. Aangezien de filibuster slechts een regel van inwendige orde is, is, ironisch genoeg, slechts een gewone meerderheid van 50 stemmen nodig om in zo’n uitzondering te voorzien. De zestigstemmenregel bestaat dus maar bij gratie van een gewone meerderheid van de zetelende senatoren.

De bestaansreden van de filibuster komt overeen met de bestaansreden van de Senaat als een van beide kamers van het federale parlement. De zestigstemmenregel moet een extra niveau van minderheidsbescherming inbouwen in het besluitvormingsproces op het nationaal niveau. In vergelijking met het Huis van Afgevaardigden, waar leden met een gewone meerderheid snel voor een wet kunnen stemmen, zijn traagheid, deliberatie en consensus kenmerken van de Senaat.

Aangezien iedere staat ongeacht zijn inwonersaantal twee senatoren krijgt (nog zo’n kenmerk van minderheidsbescherming) en 60 stemmen nodig zijn voor aanname, betekent dit dat te allen tijde minstens 30 van de 50 staten van de Unie hun goedkeuring moeten geven aan een wetsvoorstel. Deze extra drempel kan frustrerend zijn voor presidenten die wel over een gewone meerderheid beschikken, maar niet over een ‘supermeerderheid’. Maar wanneer een wet toch wordt aangenomen is men ervan verzekerd dat zij op ruime goedkeuring kan rekenen. Dit verkleint de kans dat ze na de volgende verkiezing opnieuw wordt gewijzigd of afgeschaft.

Nucleaire optie

De Republikeinse Senaatsleider Mitch McConnell waarschuwde zijn Democratische collega’s dat een uitzondering maken op de filibuster-regel niet ongestraft zou blijven. In essentie dreigde de Republikein uit Kentucky met een toepassing van de MAD-doctrine, ofwel de leer van de wederzijds gegarandeerde vernietiging (‘mutually assured destruction’). Als Democratische senatoren een uitzondering maken voor hun kieswet, dan zullen Republikeinen dat later misschien ook doen voor, bijvoorbeeld, een strikter immigratiebeleid.

Ondanks deze dreiging kozen Democraten ervoor om te stemmen over de uitzondering. Het resultaat in de Senaat was 48 stemmen voor, 52 tegen. Slechts twee Democraten steunden alle Republikeinen om een definiërende eigenschap van de moderne Senaat te behouden.

Daarmee lijkt, naast het socio-economische luik van de Biden-agenda, ook het burgerrechtenluik een stille dood te sterven. Hoe het nu verder moet met de wetgevende plannen van de president is onduidelijk. Waarschijnlijk komt er alsnog een compromis met Manchin en Sinema over bepaalde, minder controversiële aspecten van de BBB-wet. Of de kieswet nog gereanimeerd kan worden lijkt met de dag onwaarschijnlijker. En zo blijft president Biden voorlopig met lege handen achter.

federale parlement

De ‘filibuster’ en de kieswet: tweede verlies op rij voor Biden