Begin oktober beweerde VRT-journalist Jens Franssen ’s ochtends op Radio 1 dat de Staatsveiligheid hem gecontacteerd had om een reis naar Iran af te raden. De eerste vraag die opkwam: is dat een courante praktijk? De tweede vraag: deden ze dat ook bij Olivier Van de Casteele, de Belgische ngo-medewerker die in Iran opgesloten zit?

Voorwaarden voor consulaire hulp

Edward Landtsheere, de woordvoerder van het kabinet Justitie, antwoordde op de eerste vraag: ‘De Veiligheid van de Staat (VSSE) is een van de instanties waarvan het de wettelijke opdracht is te waken over de fysieke en morele vrijwaring van haar ingezetenen. Sensibiliseren voor potentiële gevaren kan daar een onderdeel van uitmaken. We geven evenwel geen informatie over wie we al dan niet sensibiliseren.’

Belgen die gevangen zitten in het buitenland hebben recht op consulaire hulp. Maar hoe zit dat juist als er een negatief reisadvies is of zelfs als de Staatsveiligheid proactief waarschuwde (sensibiliseerde) om niet af te reizen? Die concrete vragen beantwoord krijgen was geen sinecure. Herhaalde pogingen bij allerlei instanties gedurende de maanden oktober en november leverden bitter weinig antwoorden op en als er al antwoorden kwamen verwees men droogjes naar het Consulair Wetboek uit 2013 of naar website met de reisadviezen.

Op de vraag of er condities verbonden zijn aan de ‘consulaire hulp’ of recht op bijstand in het buitenland kwam geen antwoord. Op de vraag ‘Hoe ver reikt verantwoordelijkheid Belgische diplomatie?’ kwam evenmin antwoord. De vraag ‘Hoe ver reikt de verantwoordelijkheid van de Belgische burger?’ leverde al eveneens geen enkel bruikbaar antwoord op. Enig houvast is dus het Consulair Wetboek dat sinds 2018 expliciet consulaire bijstand of hulp in het wetboek opnam.

Geen consulaire bijstand

Nochtans is de interpretatie van het Consulair Wetboek door de Belgische diplomatie of Buitenlandse Zaken niet altijd even correct. Een mooi voorbeeld dat afgelopen zomer bekend raakte, leverde wel snel een duidelijk antwoord op van de Federale Ombudsman. Herlinde Martens, woordvoerster bij de Federale Ombudsman, gaf een zeer vriendelijk antwoord betreffende een casus die op de site van de Federale Ombudsman stond. Buitenlandse Zaken bood Belgen in nood, onterecht, geen consulaire bijstand. Volgens de Ombudsman heeft elke Belg daar recht op, ongeacht de vorm van aanhouding of hechtenis.

De casus ging over iemand die vastzat op een Mexicaanse luchthaven omdat de Mexicaanse immigratiediensten oordeelden dat zijn papieren niet in orde waren. De Belg werd enkele dagen vastgehouden. ‘Hij werd vastgehouden in slechte omstandigheden: geen directe toegang tot water of toiletten, vuile dekens, weinig slaap door het gedrag van de bewakers…’

Administratieve aanhouding

Op vraag van Doorbraak nam het team van de Ombudsman het dossier van de case op de website er nog eens bij. ‘De post op onze website is bedoeld om ons werk te illustreren.’ Dat is opmerkelijk, want de federale ombudsman kan de federale overheidsdiensten nergens toe dwingen. Hij kan enkel advies geven of bemiddelen.

‘Wij ontvangen een klacht, gaan na of die ontvankelijk is, indien dit zo is dan onderzoeken we die. We bekijken dus geval per geval. We zoeken samen met de administratie naar een oplossing voor die individuele gevallen en, als we zien dat het probleem zich nog zou kunnen voordoen in de toekomst, proberen we dat te voorkomen. Wij onderzoeken en beoordelen de klachten op basis van een lijst met vijftien ombudsnormen waaraan een kwaliteitsvolle dienstverlening moet voldoen. In de case die we beschrijven op de website wilden we voorkomen dat het probleem zich in de toekomst nog zou stellen.’

In dit specifieke dossier stelde de Federale Ombudsman vast dat het standpunt van de FOD Buitenlandse zaken niet in overeenstemming was met de internationale normen en de wet. De FOD had een ‘te strikte interpretatie’ van de wet, met name dan van het begrip ‘detentie’. ‘De man kreeg geen bijstand omdat hij zich niet in een gevangenis bevond, maar administratief was aangehouden.’

Federale Ombudsman

Volgens de ombudsman is ‘detentie’ een ruim begrip dat alle vormen van vrijheidsberoving omvat. ’Dus ook de gevallen waarin iemand op de luchthaven vastgehouden wordt. Om het in het dossier vastgestelde probleem in de toekomst te voorkomen hebben we aan de FOD Buitenlandse Zaken gevraagd dit ook intern te verduidelijken en de FOD is ons hierin gevolgd’. In principe zou de te strikte interpretatie voortaan achterwege moeten blijven.

De federale Ombudsman is een onafhankelijke, onpartijdige, collaterale instelling van de Kamer van volksvertegenwoordigers. De ombudsman neemt geen politieke standpunten in en is geen wetgever. De bedoeling is om de signalen van burgers op te vangen en door te geven aan de federale administraties en aan het Parlement. Dit doet de ombudsman door enerzijds klachten te behandelen, aanbevelingen te doen aan de federale administraties en het Parlement en anderzijds onderzoeken te voeren.

Aanhouding of hechtenis geeft recht op bijstand

In het geval van de consulaire bijstand vonden de Belgische ambassade in Mexico en de FOD Buitenlandse Zaken dat zij niet moesten tussenkomen. Een weigering van de immigratiediensten om het land binnen te komen was volgens hen geen situatie op grond waarvan een Belg consulaire bijstand kan krijgen. De wet maakt echter geen onderscheid naar de aard van de detentie. Het besluit was dat een ambassade moet tussenkomen wanneer een Belg in een luchthaven in het buitenland wordt vastgehouden en haar om bijstand vraagt.

Wat schrijft de wet voor? Hoofdstuk 13 van het Consulair Wetboek handelt over de consulaire bijstand aan de Belgen en aan de niet-vertegenwoordigde burgers van de Europese Unie. Artikel 78 geeft in punt 5 aan dat ‘een aanhouding of hechtenis van een Belg’ recht geeft op consulaire bijstand. In punt 6 is ‘een extreme noodtoestand waarin een Belg zich bevindt’ een volgend toepasbare aanleiding. Een belangrijke uitzondering is artikel 83 dat aangeeft wie geen aanspraak kan maken op de consulaire bijstand in de omstandigheden zoals beschreven in artikel 78. De Belgen die —

1° zich begeven hebben naar een gebied waarvoor het reisadvies van de federale overheidsdienst Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking alle reizen afraadt;

2° zich begeven hebben naar een gebied waar een gewapend conflict woedt;

3° geen gevolg hebben gegeven aan de oproep van de federale overheidsdienst Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking om het gebied waar zij verblijven te verlaten;

4° buitensporige risico’s nemen zonder zich overeenkomstig te verzekeren.

Goodwill van Buitenlandse Zaken

Afgaande op de wetteksten is elke consulaire bijstand in het geval van een negatief reisadvies dus puur afhankelijk van de goodwill van Buitenlandse Zaken. Eigen schuld, dikke bult dus. In het geval van de moeders en kinderen van Syriëstrijders leverde dit al de nodige vonnissen op. Meestal op basis van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), het Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (BUPO) of het Kinderrechtenverdrag (IVRK).

Van gunst tot recht

Evelien Wauters en Jan Wouters van het Instituut voor Internationaal Recht aan de KU Leuven schreven in een noot in het Tijdschrift voor Jeugd en Kinderrechten in 2019:

‘In 2018 werd een nieuw hoofdstuk bij het Consulair Wetboek van 2013 gevoegd waarin een recht op consulaire bijstand werd vastgelegd. Belgen die het slachtoffer zijn van een ernstig misdrijf, in hechtenis werden genomen of zich in een extreme noodtoestand bevinden hebben op basis van artikel 78 van het Consulair Wetboek recht op een interventie van de Belgische Staat. Zo werd consulaire bijstand van een gunst verheven tot een recht, met een solide basis in het nationaal recht. Daartegenover staan een aantal uitsluitingsgronden. Zo is consulaire bijstand uitgesloten wanneer een Belg naar een land is afgereisd waarvan Buitenlandse Zaken een negatief reisadvies heeft gegeven of naar een land waar een gewapend conflict woedt. Hoewel deze uitsluitingsgrond in deze van toepassing is, voegde de rechtbank eraan toe dat — gelet op het beginsel van het belang van het kind — dit niet zonder meer voor de kinderen gold.’

In 2021 verscheen in TJK van doctoranda Evelien Wauters een artikel dat voortbouwde op deze noot.

Kortom, de Belgische rechter kan beslissen dat ‘eigen schuld, dikke bult’ toch niet zonder meer toepasbaar hoeft te zijn wegens ‘te strikte interpretatie’.

FOD Buitenlandse Zaken

Heb je ook recht op consulaire bijstand als de Staatsveiligheid je had gewaarschuwd?