Luidens het regeerakkoord zal de Vivaldicoalitie onderzoeken hoe de grondwet en de wetgeving kunnen worden ‘gemoderniseerd’ om de democratie te versterken door ‘een grotere betrokkenheid van de burgers in het besluitvormingsproces, met respect voor de beginselen van onze representatieve democratie’.

Of die beleidsintentie kan uitmonden in de invoering van het referendum of de federale volksraadpleging moet nog blijken. Ze geeft alvast het leerzame (nog niet uitgegeven) proefschrift Het soevereiniteitsbegrip in de Belgische grondwet van 1831, waarop Christophe Maes vorige maand aan de KU Leuven promoveerde tot doctor in de rechten, een actuele dimensie.

De leer van de nationale soevereiniteit

Met zijn rechtshistorisch onderzoek heeft Maes, naar de woorden van zijn doctorvader prof. Stefan Sottiaux bij de openbare verdediging, ‘de leer van de nationale soevereiniteit voor eens en altijd begraven’. Volgens die doctrine, die decennialang de Belgische rechtsleer domineerde en er nog altijd sterk aanwezig is, sluiten – in de bewoordingen van het regeerakkoord – ‘de beginselen van onze representatieve democratie’ elke vorm van ‘betrokkenheid van de burgers in het besluitvormingsproces’ uit. Op grond ervan wijst de Raad van State referenda en volksraadplegingen als ongrondwettelijk van de hand.

De Raad van State formuleerde zijn ‘veto’ in een advies van 15 mei 1985 over wetsvoorstellen die beoogden de volksraadpleging en het referendum te institutionaliseren, respectievelijk een volksraadpleging te houden over de toen omstreden plaatsing van kruisraketten. De conclusie van het advies was staalhard: het bindend referendum en de niet-bindende volksraadpleging passen niet in het constitutioneel bestel dat de Volksraad in 1830-1831 ontworpen heeft*.

Strikt representatief

De Volksraad heeft volgens de Raad van State een ‘grondwettelijk stelsel met een strikt representatief karakter’ geïnstalleerd en dat in de grondwet vorm gegeven. Meer in het bijzonder legden zijn leden de bevoegdheid om wetten te maken bij de drie takken van de wetgevende macht: de Kamer, de Senaat en de Koning, dit wil zeggen: de regering. Dienvolgens kan die beslissingsbevoegdheid niet overgedragen worden aan de burgers.

Niet enkel de federale overheid, ook de gemeenschappen, de gewesten, de provincies en de gemeenten kunnen om een gelijkaardige reden geen bindende referenda houden, aldus het advies van 1985.

Zelfs geen volksraadpleging

Dat ‘zuiver representatief stelsel’ staat volgens de Raad van State zelfs niet toe de kiezers te consulteren over onderwerpen waarover hun verkozen vertegenwoordigers (parlementen, provincieraden en gemeenteraden) moeten beslissen. Hoewel een volksraadpleging in principe niet-bindend is, kunnen die vertegenwoordigers feitelijk gedwongen worden zich te schikken naar de uitslag en is ze de facto wél beslissend.

In adviezen over latere voorstellen van wet en decreet heeft de Raad van State zijn standpunt van 1985 bevestigd, het laatst in november 2004 over een wetsvoorstel van Karel De Gucht om een volksraadpleging over de ‘Europese grondwet’ te houden.

Wel is intussen de grondwet gewijzigd en kunnen gemeenten en provincies sinds 1999 en de drie gewesten sinds 2014 niet-bindende volksraadplegingen houden; een tiental Vlaamse gemeenten heeft dat al gedaan. Andere vormen van directe democratie zijn volgens de adviesrechtspraak van de Raad van State ongrondwettelijk, meer bepaald het referendum op alle beleidsniveaus en de volksraadpleging op het niveau van de federale staat en de gemeenschappen.

Natie versus volk

Voor zijn adviesrechtspraak baseert de Raad van State zich op de ‘nationale soevereiniteitstheorie’, een theorie die dominant aanwezig is in de Belgische rechtsleer. Ze is in de jaren 1920 ontwikkeld door de Franse jurist Raymond Carré de Malberg (1861-1935), die daarvoor terugging tot de Franse Revolutie (1789). Terwijl de soevereiniteit, dit wil zeggen: het hoogste politiek gezag, voordien bij de koning lag, die haar daadwerkelijk uitoefende, legde de Franse Revolutie de soevereiniteit bij de ‘natie’.

Anders dan het woord suggereert, is dat niet het volk, niet het geheel van de burgers die op een bepaald ogenblik in een staat leven. Neen, de natie is een onstoffelijke, ongrijpbare entiteit, die niet alleen de huidige maar ook de vorige en de komende generaties omvat, en die één en ondeelbaar is.

Door haar abstract karakter, aldus Malberg, kan de natie de soevereiniteit niet zelf uitoefenen, maar moet ze zich laten vertegenwoordigen. Daar dienen verkiezingen voor en daarom kunnen enkel de verkozen vertegenwoordigers in naam van de natie spreken en handelen.

Tegenover het concept van de nationale soevereiniteit staat dat van de volkssoevereiniteit, waaraan de ideeën van Jean-Jacques Rousseau ten grondslag liggen. Die theorie legt het hoogste politiek gezag bij het volk: de concrete collectiviteit van burgers van een staat. Die burgers bezitten elk een deeltje van de soevereiniteit en hebben daarom het recht rechtstreeks aan de besluitvorming deel te nemen.

‘Alle machten gaan uit van de natie’

Dat de Volksraad de nationale soevereiniteit, en niet de volkssoevereiniteit, zou hebben gewild, leiden de Belgische rechtsleer en de Raad van State af uit het grondwetsartikel (oorspronkelijk 25, nu 33) dat zegt: ‘Alle machten gaan uit van de natie. Zij worden uitgeoefend op de wijze bij de grondwet bepaald’.

Met dat artikel en andere grondwetsbepalingen, zo luidt hun redenering, heeft de Volksraad een representatief stelsel geïnstalleerd, gebaseerd op de soevereiniteit van de natie die wordt vertegenwoordigd door de instellingen die de grondwet aanwijst. Voor de wetgeving zijn dat het parlement en de regering. Dat representatieve stelsel sluit elke vorm van rechtstreekse democratie, van deelname van de bevolking aan de politieke besluitvorming uit, stellen rechtsleer en Raad van State. Om het referendum of de volksraadpleging in te voeren, moet de grondwet worden gewijzigd (wat, zoals gezegd, gebeurd is voor de gemeentelijke, provinciale en gewestelijke volksraadpleging).

Natie = volk

Maar is het wel in die zin dat de Volksraad de soevereiniteit begrepen heeft? En heeft hij inderdaad elke vorm van rechtstreekse democratie onmogelijk willen maken?

Met die vragen als leidraad gaat Christophe Maes, die zowel geschiedenis als rechten studeerde, in zijn doctoraal proefschrift op zoek naar de intenties van de grondwetgever van 1831. Hij worstelde zich daarvoor door de verslagen van de debatten in de Volksraad en de werkzaamheden van de voorbereidende Grondwetscommissie, zeven contemporaine kranten waarin levendig over constitutionele vraagstukken gediscussieerd werd, en tal van pamfletten, brochures en andere politieke publicaties uit die periode.

Zijn onderzoek leerde dat de Volksraad geen onderscheid maakte tussen ‘natie’ en ‘volk’, en dat ‘natie’ voor de Belgische founding fathers dus geen abstract begrip was. De soevereiniteit schreef de Volksraad weliswaar toe aan de natie, maar tegelijk installeerde hij een complex constitutioneel systeem om die soevereiniteit uit te oefenen.

‘interne’ checks and balances

Dat systeem voorzag enerzijds in ‘interne’ checks and balances (twee parlementaire kamers, ministeriële tegentekening van koninklijke besluiten, …) en omvatte anderzijds diverse, zij het toentertijd elitaire kanalen waarlangs ‘verlichte’ burgers onrechtstreeks aan de politieke besluitvorming konden participeren: de persvrijheid, de vrijheid van vergadering en van vereniging, het petitierecht (waarvan in de 19^de eeuw veelvuldig gebruik werd gemaakt).

Het parlement had dus geen exclusieve macht, er waren ook andere representatieve actoren, constateert Maes. Zijn conclusie is glashelder: de Belgische founding fathers begrepen het soevereiniteitsconcept helemaal niet zoals de Belgische rechtsleer en de Raad van State het interpreteren.

Democratiseringsbeweging

Hoe komt het dan dat die interpretatie in onze rechtsleer is gesijpeld? Ook dat heeft Christophe Maes grondig onderzocht en daarbij vastgesteld dat het in twee fasen is gebeurd.

In de tweede helft van de 19de eeuw ijverden liberale progressisten en socialisten voor politieke democratisering, meer bepaald de vervanging van het cijnskiesrecht door het algemeen kiesrecht en van het meerderheidskiesstelsel door evenredige vertegenwoordiging. Ook steunden ze tot op zekere hoogte het voorstel dat koning Leopold II in 1891 deed om, ter versterking van de uitvoerende macht, het referendum in te voeren.

De conservatieve katholieken en liberalen kantten zich tegen zowel de democratisering van het kiesstelsel als het referendum. Ze beriepen zich op de ‘soevereiniteit van de rede’ van het doctrinaire liberalisme tijdens de Franse Restauratieperiode (1815-1830). Dat concept, dat in zekere zin vooruitliep op de theorie van Malberg, poneerde dat de politieke macht bij de ‘verlichte elite’ lag. Het wetgevend besluitvormingsproces was zaak van het parlement en de regering, en verdroeg geen participatie van de massa in de vorm van algemeen stemrecht of referenda.

Toch heeft het conservatieve establishment zich moeten neerleggen bij eerst het algemeen meervoudig (1893) en in 1919-1921 het algemeen (mannen)stemrecht, en bij de evenredige vertegenwoordiging (1899). De invoering van het referendum kon het dan weer tegenhouden.

Koningskwestie

Met volle kracht doorgedrongen in de Belgische rechtsleer is de nationale soevereiniteitstheorie van Malberg na de volksraadpleging van 12 maart 1950 over de terugkeer van koning Leopold III. Met dat initiatief hoopten de CVP en sommige liberalen de Koningskwestie op te lossen, maar het bracht door het Vlaamse ‘ja’ en het Waalse ‘nee’ het land op de rand van een burgeroorlog.

Promotoren van de theorie waren twee constitutionalisten van wie de naam lange tijd klonk als een klok – en nog altijd nagalmt: André Mast van de Gentse en Pierre Wigny van de (Franstalige) Leuvense universiteit. Beiden hadden de Koningskwestie van nabij meegemaakt. Ze maakten in hun handboek grondwettelijk recht het onderscheid tussen nationale soevereiniteit en volkssoevereiniteit, en kantten zich op basis daarvan tegen referenda en volksraadplegingen. Beiden scherpten onder invloed van de Koude Oorlog het onderscheid tussen de twee vormen van soevereiniteit verder aan: de volkssoevereiniteit was die van de communistische regimes, de nationale soevereiniteit die van de westerse parlementaire democratieën.

Zo canoniseerden zij de tegenstelling tussen nationale en volkssoevereiniteit, en de grondwettelijke afwijzing van elke vorm van directe democratie in de Belgische rechtsleer – een canon waarop de Raad van State zijn adviesrechtspraak baseert.

Niet vol te houden

De doctrine van de nationale soevereiniteit is volgens Christophe Maes niet langer vol te houden. Ze beantwoordt niet aan de moderne opvatting van democratie en ze is, zoals uit zijn diepgaand onderzoek blijkt, rechtshistorisch niet te verantwoorden. De Volksraad vulde het natieconcept anders in dan de rechtsleer en had niet de intentie een exclusief representatief stelsel te vestigen. Daarom past een consultatieve volksraadpleging als kanaal van politieke participatie perfect in de krijtlijnen van de grondwet en is voor de invoering ervan geen grondwetsherziening nodig.

Er is trouwens een precedent met – ironie van het lot – de Raad van State. Dat niet-verkozen rechtscollege gaf na zijn oprichting in 1946 honderden adviezen over wetsvoorstellen en wetsontwerpen, zonder dat zijn betrokkenheid bij de wetgevingsprocedure een grondwettelijke basis had. Die is er pas gekomen bij de herziening van 1993.

Nog geen referendum

Voor de invoering van het beslissend referendum maakt Christophe Maes wel nog grondwettelijk voorbehoud, niet zozeer om principiële dan wel om juridisch-technische redenen. Het tweede lid van grondwetsartikel 33 bepaalt immers dat de machten conform de grondwet moeten worden uitgeoefend, en artikel 36 zegt nu eenmaal dat alleen de Kamer, de Senaat en de regering deel uitmaken van de wetgevende macht, niet de kiezers.

Aangezien de grondwet tot 2024 niet herzien kan worden, kunnen we onder de regering-De Croo niet de invoering van het referendum verwachten. Uit het proefschrift van Christophe Maes blijkt dat de Vivaldicoalitie ‘een grotere betrokkenheid van de burgers in het besluitvormingsproces, met respect voor de beginselen van onze representatieve democratie’ wél door de invoering van de federale volksraadpleging kan realiseren.

* Zoals Christophe Maes in zijn proefschrift, benoemen we de grondwetgevende vergadering van 1830-1831 als Volksraad, de Nederlandse benaming in de toenmalige officiële documentatie. Het meer gebruikelijke Nationaal Congres is een latere, letterlijke vertaling van de Franse benaming Congrès national.

Franse Restauratie

Grondwet sluit federale volksraadpleging niet uit