Dr. Kathleen Van Heuverswyn (KU Leuven, JURRISK) wees vorige week in Doorbraak al op het gevaar van de monodisciplinaire aanpak van de coronacrisis. Volgens haar wordt al vanaf het begin van de crisis het bestaand wettelijk kader genegeerd, waardoor het lijkt alsof er een vacuüm is en het geoorloofd is om te experimenteren met maatregelen. Niets is minder waar.

Bestaande expertise genegeerd

‘We hebben in België beproefde structuren, doctrines en expertise rond risico- en crisismanagement. Nochtans voert men sinds maart 2020 beleid alsof dit allemaal nieuw is en men vanuit een vacuüm moest improviseren. Er bestaat bovendien een Belgisch noodplan voor een pandemie. Dat werd niet geactiveerd omdat het zogezegd te oud was en niet meer actueel. De publiek beschikbare versie dateert inderdaad al van 2006 en is bedoeld voor een grieppandemie. Maar dan zorg je toch voor een update? En je blijft toch binnen dezelfde structuren die al decennialang zijn opgezet om met risico’s en crisissituaties om te gaan? De wet op civiele veiligheid van 2007 is eigenlijk de facto buiten spel gezet.’

‘Erika Vlieghe verklaarde in een webinar van De Standaard (15/12/20) dat er “in het begin van de crisis ook nog zoiets als rampenplanning was, waar de experten zich moesten in inwerken”. Wellicht ligt daar de basis van het jojobeleid dat we sindsdien kennen van nu eens meer dan eens minder van exact dezelfde maatregelen. De experten hadden zich moeten beperken tot advies over de medische aspecten van het virus. Ze hadden verder beter samengewerkt met experten in risico- en crisismanagement die opgeleid en getraind zijn om complexe crisissituaties te beheersen.’

‘Er zijn in België honderden alumni van de opleiding rampengeneeskunde. Mensen met de juiste opleiding en terreinervaring. Waarom worden die niet betrokken in de adviesorganen? Er zijn honderden alumni van de multidisciplinaire opleiding rampenmanagement, waaronder noodplancoördinatoren. Het is hun job om continu risico’s op te volgen, de noodplanning aan te sturen en bijstand te verlenen in crisissituaties. Zijn die mensen gehoord? Ik vrees het niet.’

Bedenkelijke onderbouwing

De bestaande plannen werden dus genegeerd. Er wordt sindsdien gewerkt met ministeriële besluiten (MB) om maatregelen op te leggen. Wat is daar mis mee?

‘Daar komt — terecht — heel veel kritiek op. Je moet weten dat de wet op de civiele veiligheid eigenlijk een basiswet is, die je moet lezen in combinatie met tal van uitvoeringsbesluiten en ministeriële omzendbrieven. De minister van Binnenlandse Zaken baseert zich voor de MB’s op artikel 4 van de wet op de civiele bescherming van 1963. Strikt genomen kan de minister op basis van dit artikel alleen bij MB “de middelen organiseren, de maatregelen uitlokken, de voorbereiding en de toepassing van de maatregelen coördineren”. De minister kan dus zelf, alleen, geen maatregelen bepalen.’

‘Het is zelfs nog maar de vraag of dit artikel 4 nog bestaat of bestaansrecht heeft: de wet van 1963 is niet meer te vinden in het Belgisch Staatsblad, enkel op de website van het crisiscentrum is een versie van 2015 terug te vinden. Het was in 2007 de bedoeling de wet van 1963 volledig te vervangen. Wellicht door slordigheid bestaan er nu twee artikels (deels identiek) met dezelfde finaliteit: in de oude wet op de civiele bescherming (art. 2 ) en in de nieuwe wet op de civiele veiligheid (art. 8). Beide bepalen dat het aan de Koning is en dus niet aan één minister om de maatregelen vast te stellen. De minister kan enkel de toepassing daarvan vorm geven.’

Bestaande instrumentarium genegeerd

Naast de wet op de civiele veiligheid werd nog wel één en ander genegeerd…

‘Een ander — misschien wel belangrijker — Koninklijk Besluit (KB) is het nationaal noodplan van 2003. Ook dit is een algemeen plan dat een algemeen kader biedt en de vaste structuren oplegt. Dat zijn de informatiecel, de beheerscel en de evaluatiecel, eventueel een cel belast met de evaluatie van de socio-economische gevolgen.’

‘De beheerscel die beslist in deze crisis is de Nationale Veiligheidsraad. De evaluatiecel CELEVAL kent zo onderhand iedereen door de stoelendans van experten in de GEES, de GEM en de RAG. Die nieuwe organen hebben geen enkele meerwaarde. CELEVAL had al die tijd gewoon kunnen blijven functioneren, op voorwaarde dat de samenstelling representatief was voor de disciplines die bij de crisis betrokken zijn. Het KB vereist dat de evaluatiecel wordt samengesteld uit “de bevoegde specialisten en wetenschappers van alle departementen of diensten die betrokken zijn bij het beheer en de analyse van de gebeurtenis.”’

‘Aanvullend op het algemeen KB zijn er de voorbije jaren specifieke noodplannen gemaakt voor specifieke risico’s. Voorbeelden zijn het plan voor terroristische gijzelneming of aanslag (2018) en het nucleair noodplan (2018). Ook die plannen zijn bij KB goedgekeurd. Ik wees al op het nationaal noodplan voor een grieppandemie, dat dateert van 2006 en enkel als handboek is gepubliceerd. We beschikken dus wel degelijk over een instrumentarium.’

Noodplannen bestaan al decennialang

Hoe ziet dat instrumentarium er dan uit?

‘Noodplannen zijn sinds de jaren 90 in België volwaardige instrumenten om voorbereid te zijn op een noodsituatie. Die schatten het verloop van een noodsituatie in en evalueren in welke mate de voorbereiding voldoende is om een potentiële crisis aan te pakken. Welke middelen hebben we nodig, welke middelen zijn voorhanden? Welke (infra)structuren moeten geactiveerd worden? Wie wordt er betrokken? Welke zijn de mogelijke maatregelen? Dat wordt afgetoetst aan de hand van scenario’s.’

‘Een noodplan is waardevol als houvast als er zich een crisissituatie voordoet. De grootste meerwaarde is dat het vooraf mensen samenbrengt die zonder tijdsdruk vrij kunnen nadenken over de best mogelijke aanpak indien er zich ooit een noodsituatie zou voordoen. Geen enkel noodplan is trouwens een perfect draaiboek, want geen enkele crisis is identiek. In 2020 had men kunnen vertrekken van het verouderd noodplan van 2006. Maar in plaats daarvan vertrok men van nul alsof er niks bestond.’

Geen nieuwe wetgeving nodig

En nu werkt minister Verlinden (CD&V) dus aan een pandemiewet. U vindt dit nutteloos?

‘Het heeft in deze context weinig zin om nieuwe wetgeving te maken als er een heel instrumentarium bestaat dat niet eens de kans gekregen heeft om in werking gesteld te worden. Dit enkel omdat de experten van het eerste uur er niet mee vertrouwd waren en er op de beschikbare expertise geen beroep werd gedaan! Ik herhaal en benadruk: de wet op de civiele veiligheid van 2007 verplicht tot het opmaken van noodplannen ter voorbereiding van een noodsituatie. Diezelfde wet geeft een delegatie aan de Koning om maatregelen te nemen. Alle ministers kunnen in hun bevoegdheidsdomein bij MB specifieke maatregelen nemen om de uitvoering van een KB te garanderen. Algemene rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk bestuur garanderen de bescherming van rechten en vrijheden.’

Dat laatste lijkt mij fundamenteel, zijn die beginselen dan genegeerd?

‘De juridische en wetenschappelijke onderbouwing van het huidig beleid is nu heel selectief. De MB’s verwijzen o.m. naar het voorzorgsbeginsel om te motiveren dat de overheid dringende en noodzakelijke maatregelen kan nemen. Maar dat is een veel te beperkte interpretatie van het voorzorgsbeginsel. Dat is geen vrijgeleide tot dringende en noodzakelijke maatregelen en laat zelfs de optie toe om géén maatregelen te nemen. Het kan toegepast worden als er wetenschappelijke onzekerheid is. Het vereist vooral een continue wetenschappelijke risico-evaluatie om meer kennis te verwerven en de onzekerheid te reduceren.’

‘Maatregelen op basis van het voorzorgsbeginsel moeten bovendien proportioneel zijn en mogen geen aanleiding geven tot discriminatie. Ze moeten samenhang vertonen met maatregelen die in eerdere soortelijke situaties genomen zijn. Ze dienen gebaseerd te zijn op een kosten-batenanalyse en op evoluerende wetenschappelijke inzichten. Men kan zich de vraag stellen of men een jaar lang het voorzorgsbeginsel kan blijven inroepen, enkel om dringende en voorlopige maatregelen te verantwoorden.’

Vergeten vragen van het voorbije jaar

Wat had men dan wel moeten doen?

‘Men had van in het begin drie parallelle sporen moeten volgen. Naast dringende en voorlopige maatregelen had men moeten investeren in meer en breder onderzoek in plaats van vooral te focussen op een vaccin als ultieme oplossing. Verder had men continu en vooral breed moeten evalueren. De impact, de evenredigheid en de kostenefficiëntie van de maatregelen moet je minstens meenemen in de evaluaties.’

‘Heeft men eigenlijk lessen getrokken uit eerdere uitbraken van coronavirussen zoals MERS en SARS? Heeft men de aanpak in België vergeleken met die in andere landen en op basis daarvan de eigen maatregelen geëvalueerd, zoals bron- versus contactopsporing, zoals groepsimmuniteit, zoals quarantaine van zieke personen? Zijn er landen die ingezet hebben op preventie? Die campagnes hebben opgezet voor kwetsbare groepen met onderliggende aandoeningen? Is er onderzocht waar de grootste kwetsbaarheid ligt, die prioritair moet worden aangepakt?’

‘Zijn dat de persoonlijk onderliggende aandoeningen die individuen kwetsbaar maken of zijn het maatschappelijk onderliggende oorzaken die tot deze crisis geleid hebben? Zoals bijvoorbeeld de structurele onderinvestering in de zorg. Van Gucht stelt dat je personeel en bedden niet exponentieel kan opschalen terwijl een virus wel exponentieel toeneemt. Maar je kan toch wel in een schakelcapaciteit of bufferpersoneel voorzien, zeker als in alle andere medische disciplines de niet-dringende zorg wordt uitgesteld?’

‘Dit soort redeneringen waarbij het voorgesteld wordt alsof er maar één oplossing voorhanden is, die direct weggewuifd kan worden wegens onhaalbaar, is het soort lineair en binair denken dat ons vaak in een crisis doet belanden. De 9/11-Commission in de VS benadrukte dat de voorbereiding van de hulpdiensten voldoende was, maar dat onze verbeelding steeds tekort schiet om dit soort scenario’s voor mogelijk te houden. Chernobyl, de tsunami’s in Azië en nu de coronapandemie zijn allemaal voorbeelden waar onze verbeelding vooraf tekort schiet om ons degelijk voor te bereiden. De pandemie toont nu ook aan dat de verbeelding van een team experten kan tekortschieten bij het oplossen van een crisis. Multidisciplinair denken kan daaraan tegemoetkomen, omdat het perspectief aan mogelijkheden automatisch verruimd wordt van zodra meerdere disciplines hun visie delen.’

WHO: dan weer wel, dan weer niet…

De experten en het beleid hebben herhaaldelijk naar de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) verwezen ter verantwoording van hun acties…

‘Dan toch wel zeer selectief. Sinds 14 april 2020 stelt de WHO dat lockdowns hun nut hadden bij de eerste piek, maar dat een lockdown nooit bedoeld kan zijn als een blijvende maatregel en dat er rekening moet gehouden worden met de aanzienlijke nevenschade. Toch blijft ook in België een nieuwe lockdown als een zwaard van Damocles continu boven ons hoofd hangen. De WHO heeft ook al twijfels geuit bij de betrouwbaarheid van de PCR-test en recent ook over het nut van mondmaskers. Wat te denken van een beleid dat soms wel, soms niet de richtlijnen en communicatie van de WHO volgt?’

‘Bij gebrek aan wetenschappelijke consensus over de maatregelen, en zonder grondige evaluaties en vergelijkende studies zou geen enkele van de huidige maatregelen in aanmerking mogen komen om in een wet of zelfs een noodplan vermeld te worden.’

Fundamentele rechten vrijwaren

U blijft wantrouwig staan tegenover de plannen voor een nieuwe pandemiewet. U vreest dat er een monster gecreëerd wordt waarin de huidige maatregelen verankerd worden.

‘Een pandemiewet is zeker niet de enige manier waarop onze rechten en vrijheden kunnen gewaarborgd worden. Het is evenmin de beste manier. De maatregelen die men vandaag kiest in functie van de coronacrisis bieden geen enkele garantie om valabel te zijn voor een volgende pandemie of gezondheidscrisis. Er zijn een hele reeks beginselen van behoorlijk bestuur die wel die garantie bieden.’

‘Het eerder vermelde voorzorgsbeginsel dat alleen wordt ingeroepen om dringende maatregelen te nemen is alvast niet toegepast zoals het hoort. Het zorgvuldigheidsbeginsel vereist onderbouwde maatregelen. Kan men een beleid blijven baseren op een test die geen onderscheid maakt tussen positief testen, besmet of ziek en besmettelijk zijn? Op cijfers die geen onderscheid maken tussen hospitalisaties, IC-opnames en overlijdens door of met Covid-19?’

‘Het evenredigheidsbeginsel vereist proportionele maatregelen. Kan men een schokmaatregel zoals het sluiten van de horeca evenredig noemen? Vandenbroucke heeft toegegeven dat dit niet was ingegeven door een verhoogd risico op transmissie in horecazaken, maar voornamelijk bedoeld was als een schokmaatregel om het gedrag van de burgers te sturen. Kan er van een schokeffect nog sprake zijn als men die maatregel weken of maanden aanhoudt? ‘

‘En dan hebben we nog het gelijkheidsbeginsel. Burgers die zich in een verschillende situatie bevinden op een gelijke manier behandelen is ook een schending van het gelijkheidsbeginsel. De avondklok in Antwerpen, waarvan de evaluatie intussen heeft aangetoond dat de impact op het aantal besmettingen heel beperkt was, plaatste de hele provincie onder eenzelfde maatregel omwille van enkele problematische wijken in de stad (ongelijke situatie). Gouverneur Berx blijft haar beslissing verdedigen omdat één maatregel gemakkelijker te handhaven was om verplaatsingen te voorkomen. Ook hier weer ligt een onderliggend, structureel maatschappelijk probleem aan de basis, nl. de overheid die de burgers wantrouwt.’

‘Omwille van al die overwegingen mag dit beleid niet in een pandemiewet worden verankerd. De maatregelen moeten eerst geëvalueerd worden, ook als een samenhangend geheel. Op basis daarvan kunnen bestaande plannen geactualiseerd worden. Dan pas kan je ze via een KB bekrachtigen.’

Wederzijds wantrouwen tussen overheid en burger

U haalt het aan: de overheid wantrouwt de burger. Ik kan u verzekeren dat het omgekeerde eveneens het geval is. Het beleid heeft geen vertrouwen geïnspireerd. Er waren de leugens rond de mondmaskers om recht te praten dat ze vernietigd waren. Er is de video van Van Ranst die fijntjes uitlegt hoe je de media en het publiek moet manipuleren…

‘Dat een beleid vertrouwen moet inspireren of gebaseerd moet zijn op vertrouwen is geen juridisch beginsel, maar wel een kernbegrip in crisiscommunicatie zoals ook de handleidingen van het Crisiscentrum benadrukken: “Het vertrouwen van de burger in de overheid is het hoogste doel” en “bij crisissen geldt des te meer dat een vertrouwensband met de burger onderhouden een cruciale uitdaging is voor elke federale organisatie.”’

‘Dat de experts vanaf dag één gekozen hebben voor een oorlogsretoriek en sindsdien alle communicatie op angst en schuld baseren is tegen alle goede praktijken van risico- en crisisbeheer in. Alle beginselen vereisen duidelijk een breed maatschappelijk perspectief omwille van de gigantische impact van de gekozen maatregelen. Dat ontbreekt structureel sinds het begin van de crisis.’

Dringend nood aan tegensprekelijk debat

Ziet u nog een oplossing?

‘Vooraleer er een update komt van het huidig wettelijk kader dient er eerst een grondige evaluatie van het beleid te gebeuren. Daarvoor is een tegensprekelijk debat nodig waarbij alle disciplines vertegenwoordigd zijn die eigenlijk bij elke processtap van het beheer van deze crisis hadden moeten worden betrokken. We moeten niet alleen het risico inschatten, we hebben ook nood aan een analyse van de achterliggende oorzaken. Alleen zo kunnen we de dreiging structureel aanpakken.’

‘We moeten kiezen voor complementaire maatregelen: preventief, beschermend en curatief. Er moet een impactanalyse komen voor alle sectoren — én de maatschappij als geheel — die getroffen worden door de maatregelen. Dit met continu oog voor interacties en korte, middellange en lange termijneffecten. Naar de toekomst toe is een geactualiseerd noodplan waar alle betrokken actoren actief aan meewerken daarvoor het geschikte instrument. De crisis heeft duidelijk blootgelegd wie die betrokkenen zijn.’

‘In afwachting daarvan kan men op korte termijn de huidige situatie niet meer benaderen als een louter sanitaire crisis. Dit kan men niet blijven verantwoorden gezien de impact van het beleid. Een multidisciplinair expertenteam dat op basis van afweging van belangen streeft naar een maatschappelijk evenwicht is dringend nodig. Toch als men écht werk wil maken van een exitstrategie.’

JURRISK

Kathleen Van Heuverswyn: ‘Nu een pandemiewet opstellen heeft weinig zin.’