In de coronacrisis, schreven we hier een tijd geleden, zijn onze gemeenten te laat ingeschakeld. Bovendien is gebleken dat ze geen volwaardige plaats hebben in onze gezondheidszorg en, bij uitbreiding, in onze staatkundige ordening in haar geheel. Ook in andere beleidsdomeinen is het subsidiariteitsbeginsel immers onvoldoende doorgetrokken. Met andere woorden: onze gemeenten zouden maatregelen moeten kunnen nemen en taken moeten kunnen uitoefenen die door de provincie of de Vlaamse overheid genomen of uitgeoefend worden.

Er is nu te weinig subsidiariteit, maar tot op zekere hoogte kan dat niet anders. De meeste gemeenten hebben immers te weinig bestuurskracht om bevoegdheden en taken van de provinciale en Vlaamse over te nemen en uit te oefenen.

Te kleine gemeenten

Bestuurskracht is een complex gegeven, maar heeft in elk geval met de grootte van de gemeente te maken. Daarmee valt het op het eerste gezicht mee. Een Vlaamse gemeente telt gemiddeld 21.800 inwoners. In Frankrijk is dat amper 1800, maar in Nederland 49.000 en in Denemarken zelfs 55.000.

Gemiddelden zijn, zoals Godfried Bomans’ statisticus ondervond toen hij vol vertrouwen door een rivier waadde die gemiddeld één meter diep was, bedrieglijk. Van de 300 Vlaamse gemeenten hebben er slechts 86 meer dan 20.000 inwoners. Dat is het minimum dat doorgaans nodig wordt geacht om van een ‘sterke’ gemeente te kunnen spreken. Eén die krachtig en efficiënt beleid kan voeren. Dat de Vlaamse regering beslist heeft enkel nog een fusie financieel te steunen wanneer de nieuwe gemeente ten minste 20.000 inwoners telt, toont aan dat ook zij dat cijfer als ondergrens beschouwt.

Weinig fusiegeestdrift

Van onze gemeenten halen er 214 die ondergrens niet. Ze zouden dus moeten fuseren. Bij de lokale bestuurders bestaat daar weinig geestdrift voor. Ondanks een aantrekkelijke financiële aanmoediging in de vorm van schuldovername, hebben in voorbije bestuursperiode maar vijftien gemeenten de stap gezet en zeven ‘nieuwe’ gemeenten gevormd (waarvan één, Kruisem, met minder dan 20.000 inwoners). Voor zover bekend onderzoeken momenteel slechts twee Limburgse gemeentegroepen (Bilzen, Hoeselt en Riemst respectievelijk Alken, Borgloon, Heers, Kortessem en Wellen) een mogelijke fusie.

Bart Somers, de Vlaamse minister van Binnenlands Bestuur, wenst op termijn naar 150 gemeenten te komen. Zonder gedwongen fusie zal dat een wensdroom blijven. En voor gedwongen fusie zal er nooit een draagvlak zijn.

Landkreis

Er is evenwel een alternatief. Geef de gemeenten meer bevoegdheden, maar doe ze een deel daarvan gezamenlijk uitoefenen op een bovenlokaal, subdeelstatelijk beleidsniveau. Een goed werkend model daarvan vinden we in Duitsland.

Dat land telt ca. 10.800 gemeenten, die gemiddeld slechts 7700 inwoners hebben, bijna drie keer minder dan in Vlaanderen. Toch heeft het lokale bestuursniveau er ruime bevoegdheden en een volwaardige plaats in het op subsidiariteit gebaseerde federalisme. Dat komt omdat op 107 grote steden na alle gemeenten deel uitmaken van en samenwerken in een Landkreis. Daar zijn er 294 van.

De Landkreis is in Duitsland het bestuursniveau tussen de gemeente en de deelstaat (Land), met een verkozen raad (Kreistag), met aan het hoofd een (rechtstreeks of onrechtstreeks) verkozen Landrat en met een eigen administratie. De 107 grote steden die niet tot een Landkreis behoren en dus kreisfrei zijn, oefenen de gemeentelijke bevoegdheden autonoom uit. Diezelfde bevoegdheden worden in een Landkreis deels door elke gemeente afzonderlijk, deels door het bestuur en de administratie van de Landkreis uitgeoefend. Zo hebben de Landkreise, net als de kreisfreie steden, een eigen gezondheidsdienst, die in de coronacrisis zijn nut bewezen heeft en bewijst (ook al krijgt Duitsland de tweede coronagolf moeilijk onder controle).

Provincie

Ook wij hebben een bestuursniveau tussen de gemeente en de deelstaat: de provincie. Maar de provincies zijn een erfenis van de Franse bezetting (1795-1814) en te groot en daarom ongeschikt om effectief en efficiënt bovenlokaal, subdeelstatelijk beleid te voeren. Hun historische grenzen sporen bovendien niet met de sociografische realiteit. Zelfs of zeker nadat de provincies in 2018 hun persoonsgebonden bevoegdheden hebben moeten afstaan aan de Vlaamse overheid of de gemeenten, zijn ze als verkozen beleidsniveau irrelevant en overbodig.

Intercommunale

Het klopt dat onze gemeenten (vrijwillig) samenwerken bij de uitoefening van bepaalde beleidstaken. De ‘intercommunales’ hadden, om redenen waarop we hier niet ingaan, lange tijd geen fraaie reputatie. Ook daarom heeft het Vlaams Parlement de intergemeentelijke samenwerking in 2001 op een nieuwe decretale leest geschoeid. Het onoverzichtelijke kluwen aan samenwerkingsverbanden en de daarmee samenhangende ondoorzichtigheid en inefficiëntie zijn echter gebleven.

Naast de vrijwillige samenwerkingsvormen zijn er verbanden waar elke gemeente verplicht deel van uitmaakt, zoals de politiezone (waarvan er 107 zijn in Vlaanderen), de hulpverleningszone (34), de medische eerstelijnszone (60), de vervoersregio (15). Slechts een klein deel van die verplichte en vrijwillige samenwerkingsverbanden hebben dezelfde samenstelling en bestaan dus uit dezelfde gemeenten.

Referentieregio

Volgens minister Somers zijn er in Vlaanderen in totaal 2.229 samenwerkingsverbanden, van afvalintercommunales over streekontwikkelingsmaatschappijen en centra voor algemeen welzijn tot politiezones en cultuurregio’s — en al wat daar tussen zit. Dat zijn er gemiddeld 68 per gemeente.

Om die ‘bestuurlijke verrommeling’ tegen te gaan en het lokale bestuursniveau te versterken, trekt de Vlaamse regering de kaart van ‘regiowerking’. Op 9 oktober keurde ze daarover een kadernota goed. Minister Somers stelt voor Vlaanderen in te delen in dertien ‘referentieregio’s’, die gemiddeld 20 tot 25 gemeenten en 500.000 inwoners tellen (zie het kaartje bovenaan het artikel).
Referentieregio’s

Intergemeentelijke samenwerking mag enkel nog tussen gemeenten van dezelfde referentieregio. Het is de bedoeling dat de burgemeesters er de spil van worden en overleggen en afspraken maken. Voor de uitvoering ervan zouden de gemeenten, intergemeentelijke samenwerkingsverbanden of de Vlaamse overheid instaan.

Limburg zou één regio worden. In Oost-Vlaanderen komen er volgens het plan vier referentieregio’s. In Antwerpen en West-Vlaanderen drie. Voor Vlaams-Brabant worden het er twee. Over de definitieve indeling en afbakening is het laatste woord nog niet gezegd. Somers wil begin dit jaar ‘afkloppen’. Wellicht komen er nog één of twee regio’s bij.

Kasselrij

Met de regiovorming zet de Vlaamse regering een stap naar meer doelmatige en meer doeltreffende intergemeentelijke samenwerking. Het is een noodzakelijke stap. Maar om van de gemeente een volwaardig, sterk bestuursniveau te maken in een op subsidiariteit gebaseerde federale staatsopbouw, is het een te kleine en onvoldoende stap.

Het kan wel een tussenstap zijn — en zou dat moeten zijn. Een tussenstap naar de afschaffing van het provinciale beleidsniveau en de vervanging ervan door een nieuw, eigentijds beleidsniveau tussen de gemeente en ‘Vlaanderen’. Een beleidsniveau waar de Landkreis model kan voor staan en dat, bijvoorbeeld, de oude historische naam ‘kasselrij’ zou kunnen krijgen.

Een kasselrij zou dan een publiekrechtelijke rechtspersoon zijn, bestaande uit een aantal aaneengrenzende gemeenten, met een verkozen raad, een uitvoerend college en een administratie. Ze oefent dat deel van de gemeentelijke bevoegdheden uit waar een gemeente op zich te klein voor is of die uit hun aard beter op bovengemeentelijk niveau uitgeoefend worden. Het is immers de bedoeling dat de gemeenten er bevoegdheden bijkrijgen, zeker die van de provincies en ook zaken die nog nu bij de Vlaamse overheid liggen. En het zou ook de bedoeling kunnen en moeten zijn om in elk geval de politiezones en de medische eerstelijnszones, indien mogelijk ook de hulpverleningszones met de kasselrijen te laten samenvallen.

Constructiefouten

Zeker in het perspectief van kasselrijvorming, maar ook los daarvan, zien we in de regiovorming van minister Somers enkele ‘constructiefouten’.

De eerste is dat hij bij de afbakening van de dertien referentieregio’s de historisch voorbijgestreefde en sociografisch irrelevante provinciegrenzen respecteert. Dat beperkt de samenwerkingsmogelijkheden van de ‘grensgemeenten’ en duwt sommige ervan in een onnatuurlijk keurslijf.

Een tweede constructiefout is de omvang. Een regio van gemiddeld 500.000 inwoners is te groot. Sommige zitten daar zelfs ruim boven. Limburg, waarvan men zich afvraagt waarom het één referentieregio is, heeft ruim 875.000 inwoners. Als voorafspiegeling van subdeelstatelijke kasselrijen geven wij de voorkeur aan regio’s van gemiddeld 250.000 inwoners.

Fout is het ook de twee Vlaamse grootsteden, Antwerpen en Gent, in een referentieregio op te nemen. Ze zijn bestuurskrachtig genoeg om alle gemeentebevoegdheden autonoom uit te oefenen. Als potentiële kasselrijvrije stad blijven zij beter buiten de regiovorming.

referentieregio

Regiovorming in Vlaanderen noodzakelijke maar onvoldoende stap