‘Zetelaanpassing nu!’ Het was, oudere flaminganten zullen het zich herinneren, een van de slogans en eisen in de Marsen op Brussel (1961 en 1962). Aan dat communautaire twistpunt, dat pas in 1965 geregeld werd, moet ik terugdenken nu Duitsland met een eigen ‘zetelaanpassing’ worstelt en de kwestie maar niet opgelost krijgt.

Voor we het over het Duitse ‘zetelvraagstuk’ hebben, kan een terugblik op het Belgische enig nut hebben, al is het maar om de jongere generatie iets bij te brengen over onze politieke geschiedenis – en over het geduld dat de Vlamingen moe(s)ten hebben vooraleer hun rechten ingewilligd werden (worden).

Volkstelling

In de Belgische grondwet van 1831 stond niet hoeveel Kamerleden en senatoren er waren. Ze bepaalde enkel dat de kieswet ‘het getal van de afgevaardigden’ vaststelde ‘naar de bevolking’ en dat het aantal ‘de verhouding van één afgevaardigde voor elke 40.000 inwoners niet te boven [mocht] gaan’. Om het aantal Kamerzetels te berekenen, werd het bevolkingscijfer van het rijk gedeeld door 40.000. De zetels werden eerst over de provincies verdeeld en vervolgens per provincie over de kiesarrondissementen, telkens in verhouding tot hun inwonertal. Het aantal te verkiezen senatoren bedroeg de helft van het aantal Kamerleden

Doordat de bevolking groeide, paste het parlement geregeld het aantal zetels aan het nieuwe bevolkingscijfer aan, doorgaans, maar niet altijd, op basis van de tienjaarlijkse volkstelling. Door de ‘zetelaanpassing’ namen de Kamer en de Senaat in de loop der jaren in omvang toe. Bij de eerste parlementsverkiezingen, in 1831, werden er 102 Kamerleden verkozen. In 1847 waren het er 108, in 1898 al 152. Hun aantal steeg verder tot 186 in 1914 en 202 in 1936. Na de volkstelling van 1947 verhoogde het aantal volksvertegenwoordigers tot 212.

Waalse minoriseringsvrees

Vanaf ca. 1900 groeide de bevolking in Vlaanderen sneller dan in Wallonië. Daardoor nam met elke uitbreiding van de Kamer het aandeel van de Vlaamse Kamerleden toe. Omdat de Walen vreesden steeds meer politiek ‘geminoriseerd’ te worden, eisten ze na de Tweede Wereldoorlog grondwettelijke ‘waarborgen’ ter bescherming van de Waalse minderheid. Zolang die er niet kwamen, kon er voor Wallonië van een nieuwe zetelaanpassing geen sprake zijn.

Omdat de ‘linkse’ regering-Van Acker (1954-1958) beslist had pas in 1960 een nieuwe volkstelling te houden, stelde de Vlaamse CVP-vleugel in 1956 voor de parlementszetels aan te passen aan het berekende bevolkingscijfer van 31 december 1955. Tegenover 1947 was het aantal inwoners immers met zo’n 384.000 toegenomen, vooral in Vlaanderen. Socialisten en liberalen verwierpen zowel dat wetsvoorstel als een in 1957 ingediend gelijkluidend wetsvoorstel.

Volkstelling

De daaropvolgende rooms-blauwe regering (1958-1961), met de Vlaamse CVP’er Gaston Eyskens als premier, kon met veel moeite een zetelaanpassingsontwerp door de Kamer laten goedkeuren, echter niet door de Senaat.

Uit de volkstelling die uiteindelijk pas op 31 december 1961 plaatshad, bleek dat op dat ogenblik meer dan 500.000 Vlamingen niet vertegenwoordigd waren in het parlement. Het aantal Kamerleden zou tot 229 moeten toenemen. De rooms-rode regering-Lefèvre was niettemin niet gehaast om een zetelaanpassing door te voeren. De correctie van de scheve taalverhoudingen in het parlement werd, naast de vastlegging van de taalgrens, een eis van de Vlaamse Beweging.

Van 212 naar 150

Eind 1963 vond de regering-Lefèvre dan toch een oplossing voor de kwestie, die het parlement pas in de lente van 1965 in de kieswet opnam. Het aantal Kamerleden werd ‘bevroren’ op 212, zodat er dus niet langer één Kamerlid per 40.000 inwoners was. De Kamerzetels worden sindsdien verdeeld over de kiesarrondissementen (nu: kieskringen) volgens hun inwonertal. Tot de verkiezingen van 1991 waren er 212 Kamerzetels te verdelen. Bij de vierde staatshervorming (1993), toen onder meer de rechtstreekse verkiezing van de deelstaatparlementen er kwam, verminderde hun aantal tot 150. Intussen hadden de Walen bij de grondwetsherziening van 1970 hun ‘beschermingswaarborgen’ gekregen: alarmbelprocedure, bijzondere meerderheid voor institutionele wetgeving, taalpariteit in de ministerraad.

Indien de regeling van 1831 nog zou bestaan, zou de Kamer van Volksvertegenwoordigers vandaag 287 leden tellen en zou ze, bij een verdere bevolkingsgroei, blijven uitdijen. Precies een almaar verdere toename van het aantal volksvertegenwoordigers, weliswaar niet door de bevolkingsgroei, vormt de kern van het Duitse ‘zetelvraagstuk’.

Twee stemmen

De Bondsdag, de Duitse ‘Kamer van Volksvertegenwoordigers’, telt volgens de kieswet 598 leden. Sinds de jongste verkiezingen (2017) zijn er evenwel 709 volksvertegenwoordigers. Als niet wordt ingegrepen, kunnen dat er na de verkiezingen van volgend jaar meer dan 800 zijn. De oorzaak daarvan is, zoals gezegd, niet de bevolkingsgroei, maar het kiesstelsel.

Voor de Bondsdagverkiezingen hebben de Duitsers twee stemmen. Met de eerste stem (Erststimme) wijzen ze de enige vertegenwoordiger van hun kieskring aan. Het grondgebied is daartoe ingedeeld in 299 kieskringen. De kandidaat die in een kieskring het hoogste aantal stemmen behaalt, is verkozen, ook al zijn er dat minder dan de helft (relatieve meerderheid). Hij of zij heeft een Direktmandat, een rechtstreeks mandaat.

Met hun tweede stem (Zweitstimme) kiezen de Duitsers voor een van de partijlijsten van de deelstaat waar ze wonen (er is in Duitsland dus geen federale kieskring). Het is op basis van het aantal Zweitstimmen dat, naar evenredigheid, bepaald wordt hoeveel van de 598 Bondsdagzetels elke partij verwerft. Bij de toewijzing van de zetels aan de kandidaten komen, per deelstaat, eerst de gekozenen met een Direktmandat aan de beurt; de overige zetels gaan naar lijstkandidaten.

Überhangmandate

Doordat ze twee stemmen hebben, kunnen de Duitsers voor twee verschillende partijen stemmen. Ze kunnen, bijvoorbeeld, hun Erststimme aan de socialistische kandidaat van hun kieskring geven en hun tweede stem aan de groene partijlijst van hun deelstaat.

Door de stemsplitsing kan het gebeuren – en gebeurt het – dat in een deelstaat een partij op grond van de Erststimmen meer Direktmandate in de wacht sleept dan ze met haar Zweitstimmen zetels heeft behaald. Die ‘pluszetels’, in het Duits: Überhangmandate, mag de partij houden.

Een voorbeeld: bij de verkiezingen van 2017 heeft de christendemocratische CDU in de deelstaat Thüringen alle acht Direktmandate gewonnen. Met de Zweitstimmen had ze evenwel maar recht op vijf van de zeventien zetels. Toch heeft de CDU van Thüringen acht vertegenwoordigers in de Bondsdag, waarvan drie Überhangmandate.

‘Pluszetels’

Doordat de christendemocraten lokaal nog altijd veruit de grootste partij zijn, maar ze sinds 2000 almaar minder Zweitstimmen krijgen, hebben vooral zij Überhangmandate en neemt het aantal ‘pluszetels’ in de Bondsdag toe. Bij de verkiezingen van 2005 waren er zestien (7 CDU en 9 SPD), bij die van 2009 al 24 (allemaal christendemocraten).

Omdat ze zich door de Überhangmandate benadeeld voelden, gingen de socialisten en de groenen na de verkiezingen van 2009 klagen bij het Grondwettelijk Hof (Bundesverfassungsgericht). Dat gaf hen gelijk en zei dat de kieswet aangepast moest worden.

Van kwaad naar erger

Om het voordeel van de Überhangmandate af te zwakken, werkte het Duits parlement een ingewikkelde regeling uit – te ingewikkeld om hier uit te leggen. Ze komt erop neer dat de ‘benadeelde’ partijen eveneens extra zetels krijgen, zogenaamde Ausgleichmandate.

Met die ‘oplossing’ ging het evenwel van kwaad naar erger. Hoewel er bij de verkiezingen van 2013 slechts vier Überhangmandate waren, creeërde de complexe compensatieregeling 29 Ausgleichmandate. In 2017 waren er liefst 46 Überhangmandate en nog eens 65 Ausgleichmandate. De huidige Bondsdag telt daardoor nu 709 leden, 111 meer dan de wettelijke 598.

Politologen hebben berekend dat er na de verkiezingen van september volgend jaar, bij een verdere versplintering van het partijlandschap, meer dan 800 volksvertegenwoordigers kunnen zijn. Omdat een parlement met 709 leden nu al haast niet werkbaar is en met elke bijkomende zetel de kostprijs stijgt, zijn alle partijen het erover eens dat de Bondsdag kleiner moet worden.

De tijd dringt

Over het ‘hoe’ van de ‘zetelaanpassing’ zijn ze echter verdeeld. Voor een vermindering van het aantal kieskringen lopen de christendemocraten met hun 231 Direktmandate begrijpelijkerwijze niet warm; ze willen er maar 19 van de 299 schrappen. Voor een beperking van het aantal Ausgleichmandate zijn de andere partijen even begrijpelijkerwijze niet te vinden.

De regeringscoalitie van christendemocraten en socialisten is het onderling nog niet eens en heeft nog geen gezamenlijk voorstel ingediend. Drie oppositiepartijen (liberalen, groenen en postcommunisten) hebben dat wel gedaan. Ze stellen voor het aantal Bondsdagzetels te verhogen van 598 tot 650 en het aantal kieskringen te verminderen van 299 tot 250, zodat de lijstmandaten meer gewicht krijgen.

Christendemocraten en socialisten hebben begin juli geweigerd over het wetsvoorstel van de oppositie te stemmen. Ze hopen dat het zomerreces raad brengt. Een oplossing dringt zich op, want eind juni is de selectie van de kandidaten voor de verkiezingen van september 2021 begonnen. In het laatste kwartaal van het jaar nog aan de kieskringen en/of de kieswet morrelen, is weliswaar niet onwettelijk maar politiek niet fatsoenlijk.

regering-Van Acker

Duitsland worstelt met ‘zetelaanpassing’