De Brexit vond plaats op 31 januari 2020. Dat was het gevolg van een lang onderhandelingsproces, waarbij het Verenigd Koninkrijk (VK) besloot om zich terug te trekken uit de Europese Unie. Men mag deze belangrijke en opmerkelijke gebeurtenis niet uit het oog verliezen, want het Verenigd Koninkrijk is het enige land ooit, dat uitgetreden is uit de Europese Unie (EU).

Het bracht daarmee een eind aan haar 47-jarig lidmaatschap. Maar hoe kan een land uit de EU treden? En mag dat zomaar?

Terugtrekking?

Als een bilateraal verdrag – een verdrag waarbij twee staten partij zijn – wordt opgezegd, spreekt men van een ‘opzegging’. De verdragspartijen maken daarmee een einde aan hun toekomstige verplichtingen ten opzichte van elkaar.

De Europese Unie is echter een supranationale instantie, opgericht door middel van een multilateraal verdrag en het resultaat van een lange evolutie. Er zijn dus meer dan twee verdragspartijen (in concreto de 27 lidstaten). In dat geval spreekt men, wanneer een staat zich wenst terug te trekken uit dat akkoord, van een ‘terugtrekking’.

Zowel in geval van opzegging als terugtrekking gaat het om een unilaterale handeling, waarmee een verdragspartij zich wenst te bevrijden van haar verdragsverplichtingen. Het verschil tussen beide benamingen zit hem dus in het aantal verdragspartijen.

Niet zomaar

Een terugtrekking door een verdragspartij uit een internationaal verdrag mag niet zomaar. Verdragen worden, net zoals private contracten, als bindend beschouwd. Zij beogen de creatie van rechtsgevolgen. Vooral de bepalingen van het “Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969 (WVV)” zijn van belang wanneer het gaat om verdragenrecht. Die bepalingen zijn stricto sensu enkel van toepassing op staten, maar gelden vaak ook als internationaal gewoonterecht ten aanzien van andere internationaalrechtelijke actoren, zoals de EU. De Europese Unie is immers geen staat.

Het WVV bepaalt dat terugtrekking altijd kan op grond van onderlinge overeenstemming van de verdragspartijen. Of, wanneer een verdrag hierin voorziet. (Artikel 54 WVV) De partijen kunnen kiezen om de mogelijkheid tot terugtrekking, en de voorwaarden daartoe, te voorzien in het verdrag zelf.

Als het verdrag niet in een terugtrekkingsmogelijkheid voorziet, is die ook niet mogelijk tenzij partijen de bedoeling hadden dit toe te laten of dat uit de aard van het verdrag kan worden afgeleid. (Art. 56 WVV)

Terug naar de EU

De basisbeginselen van de EU en hun uitwerking worden uitgebreid geregeld in twee belangrijke verdragen: the Treaty on European Union (TEU) en the Treaty on the Functioning of the EU (TFEU). Artikel 50 TEU regelt de mogelijkheid van een lidstaat om zich vrijwillig terug te trekken uit de Unie. Tot dusver is het Verenigd Koninkrijk, zoals eerder vermeld, de enige lidstaat die daarvan ooit gebruik maakte.

In principe mag elke lidstaat kiezen om zich terug te trekken uit de Europese Unie, op voorwaarde dat dit gebeurt in overeenstemming met de eigen constitutionele vereisten van die staat. De Brexit kwam tot stand na een referendum, waarbij 51,9% van de burgers stemden voor een uittreding.

Als de lidstaat kiest om de EU te verlaten, dient zij de Europese Raad (European Council) hiervan op de hoogte te stellen. Dat werd in 2017 gedaan door Theresa May, de eerste minister van het Verenigd Koninkrijk.

En dan?

Na de kennisgeving, zal de Europese Raad de onderhandelingsrichtlijnen vastleggen, met oog op een terugtrekkingsovereenkomst. Dat heet in de vaktaal het ‘Article 50-format’. De onderhandelingen in verband met het uittreden gebeuren via de gebruikelijke procedure van de EU om met derde staten – staten die geen lidstaat zijn – te onderhandelen. Op die manier kan zij één verenigd front vormen.

Het terugtrekkingsakkoord (withdrawal agreement) wordt, formeel gezien, gesloten tussen de EU en de uittredende staat. Dat gebeurt door de Raad van de Europese Unie (the Council). Opgelet, de Raad van de Europese Unie is niet hetzelfde orgaan als de Europese Raad. Er is overigens een instemming van het Europese parlement vereist, opdat de Raad van de EU rechtsgeldig kan handelen.

Onderhandelingen

De onderhandelingen in verband met de terugtrekking worden gevoerd met inachtneming van de toekomstige relatie tussen de vertrekkende staat en de unie. Men probeert een terugtrekking te regelen, maar ook een basis voor een toekomstige relatie. Die twee stappen gebeuren na elkaar en afzonderlijk.

Men regelt strik genomen dus eerst de terugtrekking en daarna pas de fundamenten voor de toekomstige relatie. In praktijk gaat dat terugtrekkingsakkoord echter samen met politieke verklaringen over de toekomstige relatie. Daardoor verwatert het onderscheid tussen beide stappen.

En de EU-verdragen?

In principe blijven de geldende verdragen van de EU van toepassing tot op de dag dat het terugtrekkingsakkoord in werking treedt. Het is echter mogelijk dat de onderhandelingen over de terugtrekking vastlopen. In dat geval zullen de bepalingen uit de Europese verdragen niet meer gelden twee jaar na de formele kennisgeving van de lidstaat om zich terug te willen trekken.

Dat noemt men het ‘no deal-scenario’. Er is dan geen basis voor een toekomstige, vredige relatie en men spreekt in dat geval van een ‘harde Brexit’. Die termijn van twee jaar kan verlengd worden door de Europese Raad, wat drie keer gebeurde in het Brexit-proces.

TFEU

Terugtrekken uit de EU, kan dat zomaar?