Het Marrakesh-pact

Maandenlang heeft de goegemeente de mond vol gehad over de Internationale Overeenkomst voor Veilige, Ordelijke en Reguliere Migratie, ook wel het Pact van Marrakesh genoemd. De overeenkomst (het document mag niet bestempeld worden als een verdrag, want het zou niet bindend zijn) is een intentieverklaring, onderhandeld onder het toezicht van de Verenigde Naties, die voor de eerste keer alle aspecten van internationale migratie beoogde te omvatten en daarbij een internationale consensus nastreefde.

De compromistekst zelf heeft een lange voorbereidingstijd gekend – wie het internet bewandelt, stuit op meerdere chronologisch te rangschikken ontwerpen. Zo stelt een eerdere versie van de tekst dat gezinshereniging voor migranten moet ‘gefaciliteerd’ worden[1], terwijl dat in de eindtekst enigszins werd verstrengd tot ‘de toegang tot procedures voor gezinshereniging te vergemakkelijken’. Op deze manier kwam er te langen leste een definitieve versie uit de bus die met de nodige pomp and circumstance op 10 december 2018 in de Marokkaanse stad Marrakesh ter ondertekening werd voorgelegd aan een groot aantal landen (waaronder België).

Vier grote bedenkingen

Wie de politieke commotie rond het dossier gevolgd heeft, zal zich realiseren dat de controverse over de finale tekst zich voornamelijk centreert rond vier grote bedenkingen[2].

De tekst scheert legitieme en illegale migratie over één kam

Het pact maakt wel degelijk een onderscheid tussen ‘vluchtelingen’, die zich kunnen beroepen op afzonderlijke beschermingsmaatregelen vastgelegd in internationale verdragen, en ‘migranten’, die het voorwerp uitmaken van de tekst. Maar zelfs bij een oppervlakkige lectuur valt onmiddellijk op hoezeer deze laatste categorie in één pot wordt gestoken. Nochtans bestaat er een hemelsbreed verschil tussen een gereguleerde instroom van buitenlanders (iets waarin Canada, Nieuw-Zeeland, Japan en Australië het voortouw hebben genomen: zij laten kandidaat-inwijkelingen een screening ondergaan alvorens zij kunnen worden toegelaten, en hanteren daarbij quota om de zaak onder controle te houden) en de fenomenen die bij ons voor problemen zorgen. In West-Europa gaat de bekommernis grotendeels uit naar de ordeloze clandestiene migratie, waardoor welvarende landen voor voldongen feiten komen te staan, namelijk een belangrijke en niet-legitieme aanwezigheid van buitenlanders op het eigen territorium, al dan niet in het kader van transmigratie.

De tekst van het pact geeft nergens, in geen enkel onderdeel, blijk van het inzicht dat het hier gaat om twee fundamenteel van elkaar verschillende migratiemechanismen die logischerwijze elk een eigen aanpak vereisen. Dat is onvergeeflijk; alleen al deze vaststelling zet de hele overeenkomst op losse schroeven.

De tekst benadrukt eenzijdig de positieve aspecten van migratie

Jawel, dat is onmiskenbaar. Al in de preambule van het pact wordt benadrukt (eigen vertaling): ‘Migratie heeft de geschiedenis door deel uitgemaakt van de menselijke beleving, en we erkennen dat dit in onze geglobaliseerde wereld een bron is van welvaart, innovatie en duurzame ontwikkeling (…). Desondanks beïnvloedt migratie onmiskenbaar onze landen, gemeenschappen, de migranten en hun families in een erg uiteenlopende en soms onvoorspelbare mate.’ Dat laatste is wel erg wollig geformuleerd; meer wordt over de mogelijk negatieve consequenties van een aanwezigheid van grote aantallen migranten (voor wie de Westerse wereld trouwens een verwarrende habitat moet zijn) niet gezegd…

Voor alle duidelijkheid: het Marrakesh-pact richt zich tot naties, niet tot individuen. Vandaar dat aanmaningen, gericht aan inwijkelingen, om zich bijvoorbeeld aan te passen aan de samenleving waar ze terechtgekomen zijn volledig ontbreken. Dat is ook logisch. Maar de tekst gaat toch wel erg losjes over de integratieproblematiek, en munt uit door eenzijdigheid: zo wordt een opvallende radiostilte gehanteerd over het feit dat een bepaalde fractie van migranten voor onmiskenbare samenlevingsproblemen zorgt in de landen van bestemming. Het globale plaatje ziet er dan ook nogal eenzijdig uit: ongeveer alle verantwoordelijkheden inzake een ordentelijke migratie worden toebedeeld aan de ontvangende partij, de landen die de migranten leveren gaan welhaast vrijuit.

Het pact is weliswaar niet bindend, maar…

Dat staat er duidelijk in, maar de tekst stelt wel uitdrukkelijk het ‘engagement’ van de ondertekenende partijen vast, en dat zou door rechters kunnen geïnterpreteerd worden als soft law: een morele leidraad bij het uitspreken van vonnissen. Hierover is voldoende gepolemiseerd, we gaan er daarom niet dieper op in. Maar de problematiek is zonneklaar: nu ons rechterlijke apparaat de laatste tijd regelmatig blijk geeft van een ‘activistische’ insteek en zich daarbij geroepen voelt om de plaats in te nemen van de uitvoerende macht, is het risico allesbehalve denkbeeldig dat de principes vervat in het Marrakesh-pact zouden kunnen gehanteerd worden als een nuttige onderbouwing voor een juridische veroordeling van ons land wanneer migranten zich op het grondgebied incorrect behandeld voelen.

Dit staat in fel contrast met de situatie in de landen van herkomst. Migranten kunnen het engagement, vastgelegd in het pact door de ondertekenende partijen, in de praktijk alleen opeisen in landen met een onafhankelijke rechtspraak. En de rechtshoven in Afrika en het nabije Oosten munten niet direct uit door een hoog niveau van politieke ongebondenheid en objectiviteit. Er zou in mijn ogen geen enkel bezwaar rijzen tegen het bindend maken van een dergelijke tekst, op voorwaarde dat deze wat evenwichtiger ware vormgegeven – maar (spoiler alert!) hiermee doen we een voorafname op de conclusie onderaan dit artikel. Het zou trouwens belangwekkend zijn mocht iemand enig zicht geven op de identiteit van de landen die ertegen gepleit hebben om de tekst bindend te maken.

Een taakverdeling die de balans van de verantwoordelijkheden scheeftrekt

Zo is het logisch dat een evenwichtiger overeenkomst zou stellen dat, indien een asielaanvraag wordt geweigerd door de begeerde EU-lidstaat van bestemming, het land van origine zonder problemen de afgewezen asielzoeker moet terugnemen. En dit zonder dat de betrokken persoon, louter omwille van het feit dat deze zijn/haar toekomst elders betrachtte, iets ten laste mag worden gelegd – een uitzondering daargelaten voor aspirant-migranten die een en ander op hun kerfstok hebben in hun eigen milieu van oorsprong. Deze laatsten mogen en moeten natuurlijk altijd terechtgewezen worden – met dien verstande dat een land verlaten op zoek naar een beter leven geen overtreding van gemeen recht is. Maar dat principe ontbreekt levensgroot in de uiteindelijke versie van het Marrakesh-pact. Er is met andere woorden geen ‘terugnameplicht’ voor uitgeprocedeerde asielzoekers. Wel wordt opgeroepen tot bilaterale overeenkomsten om dergelijke terugkeerrechten vast te leggen[3], maar het pact beschouwt dit niet als per definitie verplichtend voor elk land van herkomst.

Alleen al dit overduidelijke hiaat wettigt reeds de weigering om de tekst, zoals hij er nu uitziet, onverdeeld goed te keuren. Hetgeen nogal wat landen ook gedaan hebben: Oostenrijk, Australië, Estland, Israël, Kroatië, Hongarije, Polen, Tsjechië en de Verenigde Staten – en dit vanuit uiteenlopende argumentaties, maar wellicht heeft deze laatste bedenking zwaar doorgewogen.

En wat moeten we nu van het hele gebeuren denken?

De Marrakesh-overeenkomst is noch meer, noch minder dan een compromistekst, lieten alle landen weten die het pact ondertekenden. Niemand kan immers verlangen om op alle vlakken gelijk te halen wanneer de belangen tussen de landen van herkomst en aankomst dermate uiteenlopen. Overduidelijk blijkt dat de eindformulering voortgesproten is uit de betrachting om, kost wat kost, een politiek aanvaard evenwicht te bereiken.

Maar ‘aanvaard’ is niet hetzelfde als ‘aanvaardbaar’: het resultaat laat alvast de indruk na dat de ontwikkelde naties toch wel bijzonder coulant geweest zijn om zoveel mogelijk landen van oorsprong alsnog mee in de boot te nemen. Het was blijkbaar van primordiaal belang om toch maar tot een eindtekst te komen. Zijn we op dit vlak te toegeeflijk geweest? Het lijkt erop. N-VA heeft het gelijk aan haar zijde om de tekst af te schieten, maar had er beter aan gedaan om en cours de route de onderhandelingen in de goede richting te duwen en desnoods halverwege met de nodige ruchtbaarheid dwars te liggen. Er zou een reële kans geweest zijn dat, na ventilering van de nodige argumenten, het brede publiek zijn steun had gegeven aan deze reserves. En dan had ook de federale regering moeten inbinden en was het niet tot een breuk gekomen. Liever geen akkoord dan een deficiënte tekst die in de toekomst alleen maar voor problemen gaat zorgen.

Het is dan ook bevreemdend dat Theo Francken, toentertijd staatssecretaris voor migratie, blijkbaar niet tussenkwam in de loop van die langdurige onderhandelingen om vervolgens, eenmaal de eindversie was afgewerkt, publiek protest aan te tekenen op basis van een aantal fundamentele bezwaren (die wellicht in het verlengde lagen van bovenstaande). Een politicus moet zich van kortbij op de hoogte houden van de ontwikkelingen binnen het vakgebied. Tijdig bijsturen en desgewenst de publieke opinie mobiliseren is de boodschap, zeker als er een internationaal pact dreigt aan te komen dat toch de wenkbrauwen doet fronsen.

Dit is dus niet gebeurd. Te wijten aan een onervaren staatssecretaris en overeenkomstig kabinet? De N-VA lijkt hier in de fout te zijn gegaan, met voorspelbare consequenties als het incident rond Melikan Kucam tot gevolg.

[1] Onder Objectief 5 ‘Enhance availability and flexibility of pathways for regular migration’, meer bepaald paragraaf (g) uit de versie dd. 21 maart 2018

[2] Deze vier werden losweg geformuleerd op basis van de Nederlandse Wikipedia

[3] Onder Objectief 21 ‘Cooperate in facilitating safe and dignified return and readmission, as well as sustainable reintegration’, meer bepaald paragraaf (a)