In Duitsland is er eindelijk een oplossing gegeven aan de jaren aanslepende kwestie van de ongebreidelde groei van de Bondsdag, de eerste kamer van het federaal parlement. De wijze waarop de kieswetgeving is aangepast, kan ingrijpende gevolgen hebben op de partijverhoudingen in het parlement. En de vraagt rijst of ze de toetsing aan de grondwet kan doorstaan.

Rariteitenkabinet

Duitsland heeft het grootste democratisch verkozen parlement ter wereld – alleen het schijnparlement van de Chinese Volksrepubliek is nóg groter. In de Bondsdag hebben volgens de kieswet 598 volksvertegenwoordigers zitting. Sinds de jongste verkiezingen (26 september 2021) staan er 736 zetels, 138 meer dan het wettelijke aantal. Dat heeft alles te maken met het electorale rariteitenkabinet.

De helft van de (598) Bondsdagleden wordt verkozen in 299 kieskringen. In elk van die kieskringen is maar één zetel te begeven en die gaat naar de kandidaat met het hoogste aantal stemmen, ook al zijn er dat minder dan de helft (relatieve meerderheid). Met hun Erststimme (eerste stem) verdelen de Duitse kiezers op die manier 299 Direktmandate of rechtstreekse zetels.

De Duitsers hebben nog een tweede stem, een Zweitstimme, om de 299 overige zetels te verdelen. Die stem kunnen ze geven aan een van de partijen die in hun deelstaat een kandidatenlijst indient. In elk van de zestien deelstaten worden de beschikbare zetels – het aantal hangt af van de grootte van de deelstaat – evenredig verdeeld, dus volgens het aantal Zweitstimmen dat de partijen er krijgen. Het aantal Zweitstimmen van een partij bepaalt ook hoeveel volksvertegenwoordigers ze in de deelstaat heeft.

Überhangmandate

Nu kan het gebeuren – en het gebeurt sinds 1990 steeds vaker – dat een partij in een deelstaat met haar Erststimmen meer Direktmandate verwerft dan het aantal volksvertegenwoordigers waarop ze met haar Zweitstimmen recht heeft. Bij wijze van voorbeeld: in 2017 veroverde de CSU in de deelstaat Beieren alle 46 Direktmandate. Met haar aandeel van 38,8% in de Zweitstimmen had ze echter maar recht op 39 van de 93 Beierse zetels in de Bondsdag. De CSU had dus zeven zetels ‘te veel’. Die Überhangmandate mocht ze volgens de kieswet evenwel houden, zodat er geen 39 maar 46 CSU’ers in de Bondsdag kwamen. Bij de verkiezingen van 2017 waren er in heel Duitsland 46 dergelijke Überhangmandate.

Omdat het vooral de christendemocraten van de CDU en CSU waren die extramandaten kregen, gingen de socialisten en de groenen na de verkiezingen van 2009 klagen bij het Bundesverfassungsgericht, het grondwettelijk hof in Karlsruhe. Ze kregen er in 2012 gelijk. Nog hetzelfde jaar paste het parlement de kieswet aan, niet door de Überhangmandate af te schaffen, maar door ze te compenseren. Partijen die door Überhangmandate ‘benadeeld’ waren, kregen sindsdien ook extrazetels, zogenaamde Ausgleichsmandate.

Daarmee was het hek helemaal van de dam. Bij de verkiezingen van 2017 waren er, om de 46 Überhangmandate te compenseren, 65 Ausgleichsmandate. Dat maakte dat er 709 Bondsdagleden waren, 111 meer dan de ‘wettelijke’ 598.

Om de verwachte verdere groei van de Bondsdag af te remmen, draaiden de christendemocraten en socialisten in 2020 aan enkele kleine schroefjes van de kieswetgeving – de details besparen we u. Veel zoden aan de dijk zette het niet, integendeel. Sinds de verkiezingen van september 2021 telt de Bondsdag het recordaantal van 736 leden: 598 ‘wettelijke’, 34 met een Überhangmandat en liefst 104 met een Ausgleichsmandat.

630 leden

Dat het zo niet kon blijven duren, daar waren alle partijen het na de verkiezingen snel over eens. Over de manier waarop het aantal Bondsdagleden beperkt kan worden, waren en zijn ze het niet eens. Overleg tussen de ‘paarse’ Ampelkoalition van socialisten, groenen en liberalen en de oppositiepartijen, in de eerste plaats de Union (CDU en CSU), leidde niet tot een breed gedragen vergelijk. Daarom pasten de drie Ampel-fracties in de Bondsdag vorige vrijdag met hun coalitiemeerderheid de kieswetgeving aan.

Vanaf de volgende verkiezingen (2025) telt de Bondsdag 630 leden, niet minder en vooral niet meer. Aanvankelijk zou het aantal zetels op 598 blijven, maar blijkbaar om de kleine liberale partij (FDP) wat tegemoet te komen, is beslist dat er 32 kieskringen en Direktmandate bijkomen.

De Überhangmandate en de Ausgleichsmandate verdwijnen. Daardoor kunnen er niet meer dan 630 volksvertegenwoordigers zijn. Keerzijde is dat het mogelijk is dat rechtstreeks verkozen kandidaten naast een zetel grijpen. Om ons voorbeeld van 2017 te nemen: indien de Überhangmandate toen al afgeschaft waren, zouden zeven van de 46 rechtstreeks verkozen CSU-kandidaten toch niet verkozen zijn, want hun partij had maar (recht op) 39 zetels.

Het Duitse parlement begeeft zich op glad ijs. Want is het in een democratie aanvaardbaar dat een verkozen kandidaat, en dan nog wel een rechtstreeks verkozen kandidaat, niet naar het parlement mag? Het is een vraag waarop ‘Karlsruhe’ een antwoord zal moeten geven, want de CSU en de CDU, die het zwaarst getroffen worden, hebben al aangekondigd bij het grondwettelijk hof te zullen klagen.

Linke en CSU bondgenoten

Bovendien heeft de Ampelkoalition ook de Grundmandatsklausel, de basismandaatclausule, geschrapt. Om toegang te hebben tot de Bondsdag, moest een partij tot nog toe ofwel de kiesdrempel halen (5% van de stemmen in heel Duitsland) ofwel drie Direktmandate verwerven. Bij de verkiezingen van 2021 had de postcommunistische partij Die Linke slechts 4,9% van de stemmen. Omdat ze precies drie Direktmandate had, kon ze dank zij die Grundmandatsklausel aan de verdeling van de partijzetels deelnemen en is ze met 39 gekozenen in de Bondsdag vertegenwoordigd.

De schrapping van de Grundmandatsklausel treft Die Linke recht in het hart. De partij heeft beroep bij het Bundesverfassungsgericht aangekondigd. Daar wordt ze de bondgenoot van de CSU, want ook voor de Beierse christendemocraten kan de schrapping dodelijk zijn. Bij de Bondsdagverkiezingen van 2021 haalde de partij van Markus Söder 31,7% van de stemmen in Beieren, maar op Duitsland-niveau is dat maar 5,2%. De kiesdrempel komt gevaarlijk dichtbij. Indien de CSU daar in 2025 of 2029 onder zou zakken, blijft de deur van de Bondsdag voor haar potdicht, zelfs al haalt ze in Beieren de helft (of meer) van de 46 Direktmandate.

Ook met die maatregel lijkt de Ampel-meerderheid zich op glad ijs te begeven. Of de gewijzigde kieswet erop uitglijdt dan wel overeind kan blijven, daarover zal ‘Karlsruhe’ beslissen. Het is een zéér hete kartoffel die de rechters op hun bord krijgen.