Het Migratiepact of de vlucht vooruit van Charles Michel

Onze politici zijn toch wel rare snuiters. Van ministers en parlementairen zou men toch mogen verwachten dat ze de voornaamste regels kennen die de werking van de instellingen regelen; de Grondwet bijvoorbeeld. Het sluiten van verdragen is volgens de Grondwet (artikel 167) de bevoegdheid van de Koning. In onze grondwettelijke praktijk betekent dit de regering. De enige bevoegdheid die het parlement heeft met betrekking tot verdragen is een goedkeuringstoezicht op het regeringswerk. Dat gaat als volgt.

Onderhandelingen

Er wordt eerst in naam van de Koning onderhandeld over een tekst. Die onderhandelingen worden gevoerd door een gevolmachtigde, aangesteld bij koninklijk besluit. De onderhandelingen sluiten af met een ontwerp dat ter ondertekening aan de verschillende verdragslanden wordt voorgelegd. Wanneer er een tekst is, is het logisch en gebruikelijk dat die ook wordt goedgekeurd, maar dat is niet altijd het geval. Een land kan en mag nog altijd oordelen dat de tekst toch niet voldoet, of kan een voorbehoud maken.

Na de goedkeuring van de tekst is het verhaal niet af, dan moet het Parlement met die tekst nog uitdrukkelijk instemmen; hetgeen gebeurt in een wet. Voorafgaand aan deze wet moet de Afdeling Wetgeving van de Raad van State een advies geven. Daarbij onderzoekt de Raad ook de inhoud van het verdrag. Na bekendmaking van die wet in het Staatsblad maakt het verdrag deel uit van de Belgische rechtsorde.

De meeste verdragen bevatten een clausule van ‘ratificatie’. De ratificatie is de rechtshandeling waarbij een staat zich op internationaal vlak verbindt met het verdrag, door dit te bekrachtigen. Dat is opnieuw een handeling van de Koning. Weerom geldt dat een tekst die vastgesteld en goedgekeurd is, niet automatisch geratificeerd wordt.

De Koning ondertekent en ratificeert, na consensus in de regering

In principe is het de gevolmachtigde onderhandelaar die de eindtekst van de onderhandeling ondertekent. Deze ondertekening keurt het verdrag niet goed. Met de ondertekening wordt de tekst enkel onveranderlijk vastgesteld als ‘eindproduct’ van de onderhandeling. De ‘ondertekening’ bindt bijgevolg niemand of niets. Het is als het ware een vaststelling door notaris. Wanneer men meer gewicht wilt geven aan de tekst, wordt hij ondertekend door staatshoofden, regeringsleiders of ministers. Dat is blijkbaar het geval voor het Migratiepact. Dat de ondertekening in hogere rang gebeurt, wijzigt niets aan de draagwijdte van die ondertekening; het is en blijft een loutere vaststelling van de tekst.

Voor de Belgische Staat wordt die tekst namens de Koning (niet door de Koning) ondertekend. De handtekeningsbevoegdheid wordt verleend door een Koninklijk Besluit. Ten onrechte is in het verleden voorgehouden dat de eerste minister en de minister van buitenlandse zaken geen dergelijk besluit zouden nodig hebben om namens de Koning te ondertekenen. Dat klopt niet, de eerste minister en de minister van buitenlandse zaken zijn niet meer of minder Koning dan de andere ministers. Ook de ratificatie gebeurt bij Koninklijk Besluit.

Consensus vereist agendering en overleg

Wetsontwerpen en ontwerpen van belangrijke Koninklijke Besluiten worden in de regering besproken en die beslist daarover bij consensus. Eigenaardig maar waar, het Migratiepact en het ontwerp van Koninklijk Besluit om het te ondertekenen hebben naar verluid nog nooit op de agenda van de regering gestaan. Items die niet op de agenda staan, zijn niet voorgelegd om tot consensus te komen. Als de eerste minister zonder consensus in de regering in naam van de Koning gaat tekenen ontbloot hij de Kroon.

De zaken niet op de agenda zetten, lijkt een lepe toer te zijn van de eerste minister om de regering in het zadel te houden. Door de items niet te agenderen, kan men immers niet vaststellen dat er daarover geen consensus in de regering is en moet men daaraan dan ook geen gevolgen vastknopen. ‘Consensus’ is niet zoals Patrick Dewael voorhoudt 3 tegen 1; dat is een meerderheid. Consensus dat is 4 op 4, zonder stemming. Wanneer er geen consensus is, moeten de ministers die in de minderheid staan de regering niet verlaten, zoals is voorgehouden de afgelopen week. Niet de minister(s), maar het betrokken item moet van de agenda worden afgevoerd; het was immers nog niet rijp voor consensus.

Breekpunt en ontslag

Degene die het punt waarover geen consensus is op de agenda houdt, maakt er een breekpunt van. Dat is net het omgekeerde van streven naar consensus. Het is ongebruikelijk maar het gebeurt dat dit de eerste minister is. Er wordt van een eerste minister nochtans verwacht dat hij meer dan de andere ministers het streven naar consensus waarborgt. Toen Leo Tindemans de Grondwet niet wou laten degraderen tot een vodje papier, stond hij in de minderheid in zijn eigen regering. Hij stapte niet uit de regering, maar bood het ontslag van de regering aan. Het was een zeldzaam hoogtepunt in de Belgische politiek; een kippenvelmoment waarin gans het land begreep dat die man iets fundamenteel fatsoenlijk deed.

De eerste minister kan ministers ook ontslaan, zoals in 1977 gebeurde met de ministers van het Rassemblement Wallon en in 1980 met deze van het FDF. Hij moet dan wel opletten voor twee zaken:

1. dat zijn regering nog een meerderheid heeft in het parlement en;
2. dat de regering nog paritair (N/F) samengesteld is.

Men kan ook een doorstart nastreven met een nieuwe meerderheid. Ontstaat er geen nieuwe meerderheid, dan kan men nog roeien met de riemen van een minderheidskabinet. Anders dreigt, al dan niet na een motie van wantrouwen, de val van de regering.

Het ziet er niet naar uit dat de oppositie tot de regering wilt toetreden of de regering wilt dulden als minderheidsregering. De N-VA ministers ontslaan, lijkt evenmin een optie. In dat geval is de regering immers niet alleen haar meerderheid in het Parlement kwijt, ze is ook niet meer paritair samengesteld. Met een consensus in een onregelmatig samengestelde regering, zou men evenzeer de Kroon ontbloten. Is de regering ontslagnemend, dan kan zij nog enkel lopende zaken afhandelen. Ondertekenen of ratificeren van verdragen is daar niet bij.

Naar Marrakesh?

Als de eerste minister naar Marrakesh gaat enkel om de tekst van het Migratiepact onveranderlijk vast te stellen, terwijl er geen consensus is om die tekst ooit goed te keuren, laat staan te ratificeren, dan maakt hij daarmee zichzelf en het land belachelijk. Daardoor zou hij zich in een toestand van herhaling bevinden. Zijn belofte om die tekst te gaan vaststellen is er immers al gekomen doordat hij na een bezoek aan de Verenigde Naties, onder de indruk van het gebeuren, voor zijn beurt gesproken heeft. Het is vreemd dat de kans dat een tekst goedgekeurd wordt, recht evenredig blijkt te stijgen met het gestuntel bij de totstandkoming ervan; alsof men uiteindelijk uit schaamte tekent. Zo hoort het niet.

De truc met de resolutie

De eerste minister heeft klaarblijkelijk geen mandaat van de regering om de tekst van het Migratiepact te gaan vaststellen. Niettegenstaande het Parlement bij de totstandkoming van verdragen enkel een goedkeuringstoezicht heeft, worden er in het Parlement over het buitenlands beleid, en zelfs met betrekking tot verdragen, resoluties gestemd. Een resolutie is een louter politieke aanbeveling, maar juridisch een non-event, een statement zonder meer. Het is omdat een resolutie niet meer is dan een vrijblijvende aanbeveling dat dit kan. Zou het Parlement bij wet de regering verplichten of machtigen inzake buitenlands beleid, dan gaat het Parlement zijn bevoegdheid te buiten en schendt het de scheiding der machten.

Hoewel over het Migratiepact maar een resolutie gestemd is, is het duidelijk dat men aan die resolutie een groter gezag wil toekennen dan dat van een politieke aanbeveling. De toegelaten techniek van een resolutie wordt gebruikt voor iets anders, en dat is om de eerste minister een schijn te geven van een rechtsgrond om een verdragstekst te ondertekenen, waarover in de regering geen consensus bestaat. De resolutie wordt gebruikt als substituut voor de consensus in de regering. Dat is machtsafwending.

Op grond van een tekst die met machtsafwending tot stand gekomen is, wil de eerste minister dan zijn bevoegdheid ‘uitbreiden’ of beter gezegd, overschrijden. Een vertegenwoordiger van het Parlement is niet bevoegd om een verdrag te ondertekenen, dat is de bevoegdheid van de Koning. Dat de politieke afgevaardigde van het parlement de eerste minister is, wijzigt daaraan niets. Men kan enkel vaststellen dat de eerste minister bereid is om een basisconcept van de staatsordening, zoals de scheiding der machten, op kant te schuiven om een politiek punt te maken, zonder dat hij daarover consensus heeft in zijn regering. Dit maakt pas de functie van eerste minister, en bij uitbreiding het land belachelijk.