Kinderbijslag: de doelstelling bepaalt de vormgeving

België, een land waar de principes van de verzorgingsstaat steeds hoog in het vaandel werden gevoerd, heeft van oudsher een volwaardig concept op poten gezet voor het toekennen van financiële tegemoetkomingen aan gezinnen met kinderen.

In het kader van de zesde staatshervorming werd beslist dat, vanaf 1 januari 2019 de ‘gedefederaliseerde entiteiten’ zelfstandig hun eigen bijslagregime voor gezinnen met kinderen mochten vormgeven, en er werd algemeen verwacht dat dit zou leiden tot substantiële verschillen tussen de verschillende gemeenschappen. Alvast het noorden van ons land staat klaar: de Belgische kinderbijslag blijft ongewijzigd voor de kinderen die het levenslicht zagen vóór 1 januari 2019, maar iedereen die in Vlaanderen woont en vanaf die datum een gezinsuitbreiding presteert zal het moeten doen met het Groeipakket. In Wallonië zal de hervorming in twee fasen worden uitgevoerd: het nieuwe kinderbijslagsysteem wordt pas vanaf 1 januari 2020 toegepast. Het ministerie in de Duitstalige Gemeenschap zal voor de allereerste keer zelf kinderbijslag uitbetalen op 8 februari 2019 (net zoals dit bij ons het geval zal zijn). En in Brussel? Daar verandert er niets…

Eerst enige kadering

Ongeveer elk geïndustrialiseerde natie kent het begrip familiale tegemoetkomingen. Kindergeld wordt immers algemeen (en terecht) beschouwd als een onvervreemdbaar onderdeel van gelijk welk socialezekerheidsstelsel. Hetgeen voor gevolg heeft dat in de verschillende EU-lidstaten erg uiteenlopende concepten worden gehanteerd, want de Europese Unie is een economische ruimte en geen sociale, en dus kan elk land vrijelijk vorm geven aan zijn eigen concept van sociale zekerheid . Zo zijn er lidstaten waar het kinderbijslagstelsel onder de voogdij staat van de regionale entiteiten, en dat is dus vanaf 1 januari 2019 nu ook in ons land het geval.

Op zichzelf is die defederalisering nogal bevreemdend, want normaal zijn de syndicale organisaties èn onze Franstalige landgenoten bijzonder allergisch aan gelijk welke splitsing van om het even welke sociale zekerheidstak – Elio Di Rupo liet dat de laatste weken herhaalde keren nog eens duidelijk weten aan iedereen die het wilde horen. Het moet zijn dat de financiële stromen van noord naar zuid op het vlak van de gezinsvergoedingen niet al te belangrijk zijn, anders was die defederalisering er nooit doorgekomen, zelfs niet in een regering zonder de PS.

Drie types uitkeringen. Maar waarom?

Vanaf 1 januari 2019 wordt het uitkeringssysteem voor mensen met een kinderlast (of kinderweelde, het hangt ervan af hoe je dat ziet) in Vlaanderen het Groeipakket genoemd. Deze nieuwe formule van kinderbijslag wordt, alvast in onze contreien, een verzamelnaam van drie soorten uitkeringen. De geboortepremie of het kraamgeld is een eenmalige premie die ieder gezin krijgt wanneer er een kind bijkomt, uit te keren bij de geboorte of de adoptie ervan. De tweede component is een basisbedrag van 163,20 euro per maand, standaard voor elk kind. En het derde bestanddeel is de schoolbonus, die uitgekeerd wordt in augustus en afhangt van de leeftijd van de begunstigde jongere. En dan zijn er nog diverse toeslagen voor specifieke situaties.

De vraag blijft: waarop is dat concept gebaseerd? Schrijver dezes heeft geen zicht gehad op de (niet in het openbaar) gevoerde onderhandelingen die het mechanisme hebben gemaakt tot wat het is. Je kan alleen maar verwachten dat het systeem werd gebaseerd op doordacht vertrekpunten, en die moeten natuurlijk uitgaan van de vraag: wat willen we met dergelijke gezinstoeslagen bereiken? Laten we dat even aftoetsen. Traditioneel kunnen vier grote doelstellingen van een kinderbijslagstelsel worden onderscheiden.

1.       Kindergeld ter compensatie van de gemaakte kosten

Iedereen zal intuïtief stellen dat dit het wezenskenmerk uitmaakt van gelijk welke vorm van kinderbijslag. Dit is allerminst het geval. Het eerste nationaal aangestuurde kinderbijslagregime ontstond in Frankrijk aan het einde van de negentiende eeuw en had niets te maken met het vergoeden van kosten gemaakt voor het opvoeden van de kroost. De eerste bedoeling was om de inkomsten van gezinnen met lage lonen op te trekken zonder de lonen als dusdanig te verhogen[1]. Daarom werden van in den beginne de bedragen ook uitgekeerd via centraal beheerde en gemutualiseerde fondsen: zo niet bestond het risico dat werkgevers weinig geneigd zouden zijn om een ouder van een kroostrijk gezin aan te werven… Dit mutualiseringsprincipe is de gangbare formule geworden voor de andere takken van een socialezekerheidsstelsel (arbeidsongevallen, werkloosheidsuitkeringen, ziekteverzekering…)

Ook nu liggen kostencompenserende overwegingen maar zijdelings ten grondslag aan het Groeipakket-concept. Dat blijkt uit het feit dat de Vlaamse tegemoetkoming werd gelijkgeschakeld voor elk kind[2], terwijl iedereen beseft dat het eerste kind het ‘duurste’ is: alles (basisbenodigdheden, kleren, maar ook speelgoed en dergelijke) moet gloednieuw worden aangeschaft. In het vorige, federale stelsel stégen de bedragen zelfs voor de daaropvolgende kinderen: zo was het algemeen bekend dat de vierde telg het ‘rendabelste’ was. Toch is er een stukje van de kostencompenserende argumentatie meegenomen bij het tot stand komen van het nieuwe systeem: vandaar die schoolbonus die stijgt in functie van de leeftijd, want studerende kinderen kosten maar naarmate zou ouder worden – en op deze manier stimuleert het Groeipakket enigszins de ouders om hun kinderen verder te laten studeren. Inderdaad, eerder dan het vergoeden van te maken uitgaven is het stimuleren van het gewenste gedrag de kern van de zaak. Dat is ook zo voor het volgende punt.

2.       Kindergeld als instrument van een nataliteitspolitiek

In het nabije verleden was dit de drijvende kracht om een kinderbijslagstelsel te concipiëren; ook hier verwijzen we naar Frankrijk, dat altijd deze insteek gevolgd heeft. Na het einde van de Tweede Wereldoorlog werd daar het kindergeld fors opgetrokken omdat de regering zich zorgen maakte over het sterk gedaalde geboortecijfer. En ook nu nog blijft in dat land die stimulerende bekommernis overeind: gezinnen met maar één kind komen in Frankrijk niet in aanmerking voor de allocations familiales (tenzij hun inkomen erg laag is) en het vormen van gezinnen met bv. vier kinderen of meer wordt door het Franse kinderbijslagsysteem nog altijd financieel gestimuleerd. Het is dan ook niet verwonderlijk dat het land binnen Europa één van de hoogste natuurlijke groeicijfers kan voorleggen. Er is ook plaats voor, want Frankrijk is een van de minst dichtbevolkte landen van West-Europa.

Ook België heeft het laatste decennium een relatief sterke bevolkingsgroei laten optekenen. Hiervan neemt de immigratie een belangrijk deel voor zijn rekening – maar ook de natuurlijke aangroei hoort bij één van de hogere op het Europese vasteland. Helaas: Vlaanderen geraakt overvol, zodat het verstandig is om grote gezinnen af te remmen. Het Groeipakket heeft deze redenering gevolgd zodat in de toekomst vooral gezinnen met veel kinderen het verschil in hun geldbeugel zullen voelen. Ouders in Vlaanderen die drie of meer kinderen wensen doen er verstandig aan om na te denken of het allemaal nog betaalbaar zal zijn. Ook opvoedkundig kan er overigens getwijfeld worden of het doen opgroeien van een groot aantal kinderen in het gezin nog haalbaar is in deze tijden van overbelasting en atomisering: de goedgemeente hoeft dat niet langer te stimuleren.

3.       Kindergeld in de strijd tegen armoede

De grootste kritiek vanuit progressieve hoek op het Groeipakket luidde dat het te weinig georiënteerd was op het bestrijden van de kinderarmoede. Dit lijkt niet terecht: de vernieuwde Vlaamse kinderbijslag kan vanaf 2019 worden aangevuld met een zorgtoeslag (voor wezen, halfwezen, pleegkinderen en kinderen met specifieke ondersteuningsbehoeften), met een sociale toeslag voor gezinnen met een laag inkomen, en een extra schooltoeslag voor kinderen die dreigen in armoede op te moeten groeien. Dat linkse, nogal instinctief geponeerde vooroordeel, dat aangevuurd werd door Bea Cantillon van de UA, werd later dan ook ontkracht. De nieuwe Vlaamse kinderbijslag heeft op arme gezinnen een positieve impact, bleek uit onderzoek van de KU Leuven[3] dat uitgevoerd werd in het kader van de armoedetoets: voor gezinnen in armoede wordt de kloof tussen hun inkomen en de armoedegrens kleiner. Toegegeven, in een relatief beperkte mate.

Overigens mag een kinderbijslagstelsel niet in de eerste plaats ingezet worden om armoede in een gezin te compenseren, daarvoor moeten andere instrumenten worden ingezet. Het zou immers leiden tot misbruiken. Het Groeipakket wilde duidelijk vermijden dat het krijgen van kinderen bijkomende inkomsten genereert die niet noodzakelijk ten voordele van die jongeren zouden worden besteed. Zeker in precaire gezinssituaties is dat gevaar niet denkbeeldig. Het Belgische systeem gaf daar meer dan enige aanleiding toe, en het is enigszins zorgwekkend dat precies in Brussel-Hoofdstad, de regio met veruit de hoogste bevolkingsgroei èn de laagste gemiddelde inkomens, het Belgische kinderbijslagstelsel (alvast voor de komende periode) gehandhaafd blijft. In het verleden werd al gesuggereerd om misbruiken bij de besteding van kinderbijslagen te voorkomen door de bedragen om te zetten in de ene of andere vorm van cheques die alleen kunnen uitgegeven worden aan goederen en diensten die uitsluitend kinderen ten goede komen – maar allicht zien overheden op tegen de administratieve rompslomp die zoiets met zich mee brengt.

4.       Kindergeld als waardering voor ouderlijke inzet

De gezinsvergoedingen kunnen ook gegrondvest worden op nog een vierde, en vaak onderbelichte doelstelling. Kinderbijslag kan je zien als een blijk van waardering vanwege de maatschappij wanneer ouders hun nageslacht op een behoorlijke manier wegwijs maken in het leven. Ook hier gaat het om een balans tussen rechten en plichten: het maandelijks ontvangen van een behoorlijke kinderbijslag mag niet uitsluitend een automatisme zijn, je moet er ook iets voor doèn. De indruk blijft dat dit argument wat minder tot zijn recht komt in het Groeipakket.

Hier en daar is er toch iets doorgedruppeld van deze bekommernis. Zo worden er participatietoeslagen ingevoerd, die gaan naar alle ouders die hun kind naar een Nederlandstalige opvang of school sturen. Daardoor krijgen ouders die in Brussel of het Waals Gewest gedomicilieerd zijn en die hun kind naar een Nederlandstalige crèche of school sturen de kinderbijslag uit hun eigen gewest én Vlaamse participatietoeslagen. Ook kleuters van drie jaar die naar school gaan en kleuters van vier die blijven gaan en voldoende aanwezig zijn, krijgen twee jaar op een rij een kleutertoeslag van 132,60 euro; die wordt jaarlijks uitbetaald. En als een jongere veel spijbelt, kan de schooltoelage of een deel ervan worden teruggevorderd, net zoals dat al in Nederland en Groot-Brittannië het geval is. Zo luidt tenminste het principe: of daar veel van in huis gaat komen zal nog moeten blijken, want je kan er vergif op innemen dat onze progressieve medemens in zo’n geval erg misbaar zal maken, al was het maar omdat spijbelgedrag overwegend voorkomt in minder begoede huisgezinnen – en allicht ook omdat de N-VA daar zozeer een voorstander van is.

De Vlaamse regering heeft haar huiswerk goed gemaakt

De conclusie lijkt duidelijk: het Groeipakket werd gestoeld op behoorlijke premissen. Er zijn maar twee schaduwzijden. Een van de originele bedoelingen om de historisch gegroeide Belgische benadering te hervormen was het uitkeringsstelsel te vereenvoudigen: vandaar onder meer het principe van een eenvormig uitkeringsbedrag per kind. Maar de plejade van toeslagen (en dan hebben we nog een aantal bijkomende uitzonderingsvoorzieningen onvermeld gelaten) maakt het Vlaamse systeem niet bepaald doorzichtig. En ja, een tweede pijnpunt van de huidige manier van doen is het feit dat de uitkeringen in de praktijk blijven georchestreerd door de zogenaamde kinderbijslagfondsen die doorgaans sectoraal èn regionaal actief zijn. Wanneer je verhuist of van werkgever verandert is de kans groot dat je naar een ander fonds moet overstappen. Dat zorgt voor een zinloze administratieve overlast, en de Vlaamse overheid heeft de kans gemist om in deze in principe overbodige middenveldinstanties de schaar te zetten.

Overigens moeten we vaststellen dat Vlaanderen inzake kindergeld erg ruimhartig is: onze uitkeringen liggen een pak hoger dan wat gemiddeld in de EU gangbaar is, zelfs wanneer we die vergelijking beperken tot de kernlanden in onze onmiddellijke omgeving. Pluim op de hoed van de Vlaamse regering.