De regering-Michel en de begroting 2019

Sommige ministers willen het Monitoringcomité afschaffen en de regering, lees het kabinet van begroting en het kabinet van financiën, de ontwerpbegroting bij constant beleid laten opstellen. Volgens premier Michel zal dat nu niet gebeuren. Dat is ook vanzelfsprekend. Het Monitoringcomité zal deze legislatuur niet meer in actie komen omdat de begrotingscontrole 2019 voor de volgende regering zal zijn.

Monitoringcomité

De publicatie van de monitoringrapporten is een recente traditie. De andere regeringen van dit land kennen niet de gewoonte van een ambtelijk Monitoringcomité dat begrotingsvooruitzichten bij constant beleid opstelt en publiceert. Zo blijven bij de opstelling van de Vlaamse begroting de vooruitzichten bij constant beleid in het tabernakel van de minister van begroting en een interkabinettenwerkgroep zitten¹.

Ook al zou het Monitoringcomité verdwijnen, andere instellingen, zoals het Federaal Planbureau (FPB) en de Nationale Bank (NBB) zullen vooruitzichten inzake de overheidsfinanciën blijven maken, die weliswaar algemener en afstandelijker zijn. Het Rekenhof zal de ingediende begrotingen blijven fileren en van kritisch commentaar voorzien. In de herfst en de lente zal de EU-commissie begrotingsprognoses maken die in de evaluatie in het kader van Stabiliteits-en groeipact zullen worden gebruikt.

Men kan moeilijk beweren dat het Monitoringcomité en de monitoringrapporten veel effect hebben gehad op de federale begrotingshygiëne. Het belangrijkste voordeel is dat de media en de oppositie het gemakkelijker hebben door de grotere transparantie.

Kunst- en vliegwerk

In het recente verleden werden de door Monitoringcomité berekende te leveren inspanning² dikwijls “weggewerkt” door een litanie van zogenaamde technische aanpassingen³ eventueel vergezeld van nieuwe maatregelen waaraan begrotingsramingen hangen die “heel optimistisch” zijn.

De in juli 2018 berekende federale inspanning van 2 656 miljoen werd weggewerkt met maatregelen ten belope van 2 531 miljoen die weer eens uitblinken door “herramingen”, optimistische gevolgen van voorgenomen maatregelen vergezeld van optimistische terugverdieneffecten⁴ en passe-partouts⁵. Het valt te vrezen dat het sanerend effect ervan te verwaarlozen zal zijn.

Opmerkelijk in het monitoringrapport zijn de volgende paragrafen waarover in het parlement en de media heisa is ontstaan:

De federale regering negeert die opmerkingen van het Monitoringcomité maar nog opmerkelijker is dat:

• er een minderuitgave inzake asielcentra van 131 miljoen is opgenomen;
• over de dreigende meeruitgaven bij gezondheidszorg en maatregelen om die op te vangen/compenseren met geen woord wordt gerept;
• er een bijkomende structurele meerinkomst inzake vennootschapsbelastingen is opgenomen van 330 miljoen gebaseerd op de onverwacht grote voorafbetalingen inzake vennootschapsbelastingen (waarover later meer)⁷.

Het monitoringcomité wijst erop dat in 2018 er een kloof is tussen begrotingsdoelstelling en verwachtingen van 437 miljoen⁸ (in structurele termen). Ook daar wordt door de federale regering niet op ingegaan.

The proof of the pudding is in the eating

Uiteindelijk relevant is de begrotingsuitvoering en de gerealiseerde vorderingensaldi. Aan de vooravond van de verkiezingen zullen enkel de resultaten 2017 en de voorlopige resultaten van 2018 bekend zijn. Dankzij de sterke toename van de voorafbetalingen inzake vennootschapsbelastingen bedraagt het nominaal vorderingensaldo in 2017” slechts” -1 % van het BBP en zal waarschijnlijk ook in 2018 dat cijfer worden geëvenaard. De voorlopige resultaten 2019 zullen pas in de lente van 2020 bekend zijn, dus ruim na de verkiezingen. Ondertussen zullen “commentatoren die expertise missen” en “pseudospecialisten”⁹ enerzijds zus en de federale regering en de meerderheidspartijen anderzijds zo zeggen.

Het mysterie van de voorafbetalingen

Zoals het woord zelf zegt zijn voorafbetalingen vervroegde stortingen aan de fiscus die worden verrekend met de berekening van de verschuldigde vennootschapsbelasting na het afsluiten van het boekjaar (de zogenaamde incohiering). Een minister van financiën die erin slaagt om de voorafbetalingen op te krikken, verbetert op korte termijn de begrotingsresultaten. Later wanneer de voorafbetalingen op kruissnelheid zijn en blijven, en de resterende verschuldigde belasting bij de incohieringen terugvalt, volgt de weerbots.

Het kabinet Van Overtveldt is al geruime tijd aan het ijveren om die voorafbetalingen te stimuleren via het optrekken van de belastingvermeerdering die wordt toegepast bij te lage voorafbetalingen. Dat is voor 2017 gelukt en werd voor 2018 nog aanzienlijk versterkt (verdrievoudiging). Deze laatste maatregel was opgenomen in het maatregelenpakket die een (tijdelijk) compenserend effect zou leveren in kader van de verlaging van de vennootschapsbelasting totdat andere compenserende maatregelen op stoom zouden komen.

Een groot deel van de verhoging van de ontvangsten uit vennootschapsbelasting wordt door waarnemers als tijdelijk beschouwd en valt dan weg in de jaren nadien. Onder meer daarom verwacht de NBB in 2019 en 2020 een nominaal vorderingentekort van -1,8 %¹⁰ . Probleem voor de “pseudospecialisten” is, dat het moeilijk te bepalen is hoeveel van de toename van de voorafbetalingen louter een verschuiving in de tijd zal zijn. Dat zal maar enigszins duidelijk worden diep in het jaar 2019.

Als de toename van de voorafbetalingen louter een verschuiving in de tijd zouden zijn, dan gaat het om éénmalig effect dat het structureel saldo niet beïnvloedt. De federale regering heeft echter afgekondigd dat 50 % van de toename van de voorafbetalingen als structureel mag worden beschouwd. Een cijfer dat in het zomerakkoord van 2018 nog werd opgetrokken (zie boven). De EU-commissie beschouwt het volledige verschil tussen de geobserveerde toename en de trend als tijdelijk. Dat doet het FPB ook voor 2018. In die zin moet ook begrepen worden wat het monitoringrapport stelt op p.16: “Een vermindering van het structureel effect met betrekking tot de voorafbetalingen zou de (structurele) inspanning bijkomend kunnen verhogen met maximaal 1,8 miljard EUR vanaf 2018” (0,4 % van het BBP).

De erfenis van Michel

Deze pseudospecialist gaat er van uit dat de volgende federale regering zal worden geconfronteerd in 2020 met een structureel vorderingentekort van 1,7 % à 2,0 % van het BBP¹¹ i.p.v. een structureel evenwicht. Dat alles in de veronderstelling dat de verlaging van de vennootschapsbelasting, die budgettair neutraal moet zijn, geen roet in het eten strooit.

De EU-regels leggen in 2018-2019 een verbetering van het structureel vorderingensaldo met 1,2 %-punten van het BBP op. Een verslechtering met 0,7%-punten van het BBP zit er aan te komen.

Om de budgettaire prestaties van een regering te meten is het best rekening te houden met de ontwikkeling van de rentelasten en de conjunctuur, en zich dus te baseren op de ontwikkeling van het structureel primair saldo¹². Zowel de daling van de rentelasten in % van het BBP als de conjunctuur waren aanzienlijk beter tijdens de regeerperiode van Michel. Het structureel primair saldo verbeterde onder Di Rupo (2011-2014) met 0,7 % punten van het BBP. Onder Michel (2014-2019) zal het structureel primair saldo waarschijnlijk maar verbeteren met 0,2 % punten van het BBP.

Om te zorgen dat de volgende federale regering meer goesting en dash aan de dag legt voor de begrotingssanering, zou het Monitoringcomité al dan niet aangevuld met het FPB en de NBB, in de zomer van 2019 een rapport moeten opmaken met de begrotingsvooruitzichten -uitdagingen in de periode 2019-2024, vergelijkbaar met wat in Vlaanderen gebeurd. Voor de start van een nieuwe regering stelt de Vlaamse administratie een insteek op die een overzicht geeft van de begrotingsvooruitzichten en -uitdagingen bij constant beleid tijdens de nieuwe legislatuur (zie b.v. Nota Budgettaire Ruimte 2014-2019)¹³.

¹ Er bestaat in Vlaanderen ook een soort monitoringcomité maar dat houdt zich bezig met het opstellen van maandelijkse prognoses inzake de begrotingsuitvoering in de laatste maanden van het lopende begrotingsjaar.

² Verschil tussen de verwachte ontwikkeling van het structureel vorderingentekort bij constant beleid en de begrotingsnorm inzake structureel vorderingentekort uit het stabiliteitsprogramma van de regering. Het gaat dus om een structurele inspanning, waardoor éénmalige maatregelen in principe uit de boot vallen.

³ Meestal positievere ramingen. Het is logische dat een ambtenarenvergadering relatief veilige ramingen maakt, d.w.z. ramingen die maken dat ze achteraf door hun politieke bazen niet kunnen worden verweten om hen door hun onbezonnen optimisme op het verkeerde been te hebben gezet.

⁴ De “maatregelen in het kader van de arbeidsdeal zouden vanaf 2019 (structureel) 12 500 extra jobs opleveren door snellere invulling van vacatures en dat zou 505 mln extra ontvangsten/ minderuitgaven met zich brengen. Cijfers die met een korrel zout moeten worden genomen.

⁵ De strijd tegen de fiscale fraude gaat bijkomende structureel 250 mln euro opleveren

⁶ MONITORINGCOMITÉ, ACTUALISATIE 2018 – RAMING 2019 MEERJARENRAMING 2020-2021, 11.7.2018, p.16

⁷ Ook op de truc met de tax shift wordt niet ingegaan. De belastingverlagingen in het kader van de tax shift verminderen de bedrijfsvoorheffing inzake personenbelasting onmiddellijk en dus de ontvangsten van de federale overheid, ook al zal een gedeelte van die belastingverlaging ten laste vallen van de opcentiemen van gewesten en gemeenten. Dat gebeurt in de nationale rekeningen pas op het moment van de incohiering of ruim één jaar later. Er valt iets voor te zeggen om dat gedeelte van gewesten/gemeenten als een negatieve éénmalige factor (waardoor er geen effect is op het structureel vorderingensaldo) te beschouwen bij entiteit I (federale overheid + sociale zekerheid). Uiteraard moet er dan een gelijke compenserende positieve éénmalige factor worden opgenomen bij entiteit II (gewesten & gemeenschappen+ lagere overheden). Op niveau van de gezamenlijke overheid is er dan geen effect “Wat de impact van de tax shift betreft, heeft de regering in het kader van de begrotingscontrole 2018 en de opmaak van het stabiliteitsprogramma op het niveau van entiteit I de negatieve impact van de tax shift voor de periode 2018-2020 gecorrigeerd met respectievelijk 463 miljoen EUR (2018), 522 miljoen EUR (2019) en 67 miljoen EUR (2020). Op het niveau van entiteit II werd evenwel geen spiegelcorrectie toegepast waardoor het structureel saldo van de gezamenlijke overheid met eenzelfde bedrag verbeterde”(monitoringrapport juli 2018).

⁸ Exclusief de elementen (taks shift, gezondheidszorg, enz.) boven vermeld.

⁹ Interview mat premier Michel in De Tijd van 28.7.2018.

¹⁰ FPB: 1,4 % in 2019 en 1,7 % van het BBP in 2020.

¹¹ 1,7 % van het BBP verwacht het FPB. Het monitoringcomité verwacht bij constant beleid een structureel vorderingentekort van 1,57 % van het BBP waarbij geen rekening is gehouden met de 1,8 mrd (0,4 % van het BBP) inzake voorafbetalingen.

¹² Structureel vorderingensaldo exclusief de rentelasten.

¹³ Dit maakt deel uit van de zogenaamde “Bijdrage van de Vlaamse administratie aan het regeerprogramma van de Vlaamse Regering 2014-2019” (juli 2014).” De bijdrage aan het Vlaams regeerakkoord is een document dat de Vlaamse administratie overhandigt bij de start van de onderhandelingen voor een nieuwe Vlaamse Regering. Met de bijdrage wil de Vlaamse administratie de onderhandelaars zo goed mogelijk ondersteunen bij de opmaak van het Vlaams regeerakkoord. De bijdrage bevat een analyse van de huidige toestand van Vlaanderen en de uitdagingen voor de komende 10-20 jaar. De Vlaamse administratie maakt ook een prognose voor de evolutie van het beschikbare budget van de Vlaamse overheid in de periode 2014-2019. Ten slotte bevat de bijdrage ook voorstellen voor het beleid van de Vlaamse Regering op de (middel)lange termijn”.