Bestaat er een optimale dimensie voor staten?

Met veel belangstelling heb ik de bijdrage van Karl Drabbe en de reactie van Wouter Vanparys gelezen over de studie The Success of Small Countries van de Zwitserse grootbank Credit Suisse. Met deze commentaren voor ogen kon ik het natuurlijk niet laten om ook die studie zelf door te nemen.

De discussie ‘groot versus klein’ en de vraag naar mogelijke schaaleffecten wordt niet alleen gevoerd als het gaat over staten. Neem bijvoorbeeld bedrijven. Bestaat er iets als een optimale schaal? Zijn kmo’s meer of minder competitief dan grote ondernemingen? Hierover bestaat een uitgebreide literatuur. Een van de bekendste bijdragen is Small is Beautiful van Ernst Friedrich Schumacher in 1973. (Om deze discussie kort samen te vatten: het verdwijnen van kmo’s werd reeds lang geleden voorspeld maar zij zijn er nog steeds en ze stellen het goed.) Een vergelijkbare discussie bestaat ook voor andere instellingen. Denk maar aan scholen en ziekenhuizen. Ook voor gemeenten is de vraag aan de orde in Vlaanderen. De discussie over de optimale schaal van gemeenten zal ongetwijfeld ook in Doorbraak nog uitgebreid aan bod komen.

Of het nu gaat om staten, bedrijven, scholen, ziekenhuizen of lokale besturen: de discussie heeft bijna steeds een emotionele component. Op zich is dat geen probleem. Ieder heeft recht op zijn of haar emoties, dat verdient respect. Toch wil ik in deze bijdrage de emotionele kant even opzij zetten en het verder ook hebben over staten en niet over andere organisaties of instellingen.

Elk land is tot stand gekomen na een unieke voorgeschiedenis. De grootschaligheid of kleinschaligheid is zelden het gevolg van een bewuste keuze maar wel van een feitelijke voorgeschiedenis. Natuurlijk zijn de staten en hun grenzen niet gemaakt voor de eeuwigheid. De hele geschiedenis door zijn er staten verdwenen en zijn er nieuwe gevormd. Vooral voor nieuwe, kleine staten is de vraag naar de leefbaarheid aan de orde.

Een grote staat heeft natuurlijk voordelen. Economisten spreken over ‘positieve schaaleffecten’. Dit geldt bijvoorbeeld voor defensie. Kleine landen kunnen deze voordelen echter wel verwerven door internationale samenwerkingsakkoorden af te sluiten. Dat is precies wat wij als klein land doen door lid te worden van de NAVO.

Hetzelfde geldt voor het ontwikkelen van een grote thuismarkt. Dit kan de bedrijven een kostenvoordeel bieden en dwingt hen tegelijk competitiviteit. Hierdoor kan het bedrijfsleven meer produceren tegen lagere prijzen. Ook bij de schaalvergroting van onze eigen markt hebben wij de nadelen van de kleinschaligheid van ons land weggewerkt door lid te worden van de EU. De voordelen van een eenheidsmarkt werden 20 jaar geleden reeds uitvoerig berekend. De oudere lezers en lezeressen herinneren zich ongetwijfeld nog het project ‘Europa 1992’ van toenmalig commissievoorzitter Jacques Delors.

Dank zij de samenwerkingsverbanden van de NAVO en de EU is de externe veiligheid vandaag in Luxemburg even groot als in Duitsland en zijn de bedrijven er even competitief. Wanneer een land wordt gesplitst (denk aan het Verenigd Koninkrijk waar Schotland in september een referendum houdt) hoeft de schaal hierbij geen rol te spelen, tenzij een van de nieuwe entiteiten (bijvoorbeeld Schotland of het Verenigd-Koninkrijk-zonder-Schotland) de EU of de NAVO zou verlaten.

Een andere discussie is het effect van schaalgrootte op de belangrijkheid van een land voor de besluitvorming binnen een organisatie zoals de EU. In het geval van Schotland of Catalonië wordt geargumenteerd dat hun status zou verminderen omdat het Verenigd Koninkrijk of Spanje heden beschouwd worden als ‘grote’ landen die meer doorwegen bij de besluitvorming.

Ik laat het argument voor Spanje of het Verenigd Koninkrijk even voor wat het is maar ik wil het wel toetsen aan de discussie Vlaanderen-België. Op internationaal niveau is het verschil in dimensie tussen België, Vlaanderen of Wallonië veel minder relevant dan tussen pakweg Schotland en het Verenigd Koninkrijk. Zowel België als Vlaanderen of Wallonië spelen in de EU in de categorie ‘middelgrote’ landen. Onze belangrijkheid is te vergelijken met onder meer Oostenrijk, Finland, Portugal, Zweden, Tsjechië, Hongarije, Slowakije, … Het zal weinig verschil uitmaken voor onze status bij de besluitvorming. Indien wij binnen de EU of andere internationale organisaties willen streven naar een groter gewicht bij de besluitvorming (en daar zijn redenen toe) moeten wij niet mikken op de discussie Vlaanderen-België maar wel op een sterkere Benelux.

Brussel is een apart geval. Het verdient een aparte bespreking met de nodige nuances maar hier wil ik er gewoon op wijzen dat er drie volwaardige lidstaten zijn in de EU met een bevolking en een bbp die kleiner zijn dan het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest: Luxemburg, Cyprus en Malta.

Wij mogen niet vergeten dat ook kleine landen naar verhouding veel invloed kunnen uitoefenen. Vergelijk eens het aantal kiezers nodig voor een zetel in het Europees Parlement voor pakweg Luxemburg met Duitsland. Overigens levert Luxemburg met Jean-Claude Juncker reeds zijn derde commissievoorzitter (na Gaston Thorn en Jacques Santer). Wie doet het na?

Voor het monetaire beleid zijn de argumenten gemengd. Heel kleine landen zoals Liechtenstein, Andorra, Monaco, het Vaticaan of San Marino hadden ook vroeger monetaire akkoorden met grotere buurlanden en hebben die nog steeds. In het kader van de Belgisch-Luxemburgse Economische Unie waren de Belgische en Luxemburgse frank aan elkaar gekoppeld en volledig inwisselbaar sinds 1921. Dan is er de euro. Een land als het onze met een relatief kleine open economie en dat veel handel drijft met zijn buurlanden haalt veel voordeel bij de eenheidsmunt, zeker in de context van een eenheidsmarkt. Daar staat tegenover dat het beleid bij een eenheidsmunt wel een beleidsinstrument, te weten de wisselkoers, uit handen geeft. Dit is vooral nadelig bij ongelijkheid in de economische ontwikkeling en groei tussen de landen binnen de muntzone, zoals de Zuid-Europeanen tot hun scha en schande hebben ondervonden.

Het belangrijkste argument in het voordeel van kleine staten is de homogeniteit en de mogelijkheid een consensus te bereiken bij besluitvorming (hier spreken wij van ‘negatieve schaaleffecten’ ten aanzien van grotere staten). Dit is aangetoond in de geciteerde studie van Spolaore en Alesini. De opvolging van de verkiezingen in ons eigen land levert hier een mooie illustratie. De gewesten en gemeenschappen hebben reeds hun regering gevormd. Op federaal niveau duren de onderhandelingen tot vandaag voort.

Natuurlijk zijn er zowel grote als kleine landen die performant zijn en andere die het niet zijn. Wouter Vanparys citeert de VS en Duitsland als grote landen die het goed doen in de klassementen. Inderdaad, maar dit zijn nu net cultureel homogene landen met sterke ‘nationale’ partijen en een ‘nationale’ publieke opinie. Bovendien zijn het federale landen waar de deelstaten beschikken over ‘homogene bevoegdheidspakketten’ en waar het subsidiariteitsbeginsel geldt.

Hij argumenteert dat de crisis van 2008 in verhouding sterker heeft toegeslagen in kleine landen en dat grote landen meer resistent zijn tegen de crisis. Dat is gedeeltelijk juist: in zijn lijstje met zwaar getroffen landen vergeet hij Spanje te citeren, dat toch mag beschouwd worden als een groot land. Hij verwijst wel naar de Baltische staten. Deze landen werden inderdaad erg getroffen door de economische crisis en de regeringen hebben inderdaad ingrijpende en pijnlijke maatregelen moeten nemen. Mede dank zij de kleinschaligheid en de homogeniteit van deze landen werden de maatregelen aanvaard door de bevolking en vandaag hebben deze economieën zich herpakt. Ja, ik weet het, deze landen hebben in verhouding zeer veel steun gekregen van de EU maar zij hebben die steun wel effectief en nuttig gebruikt. Hun aanpak en de resultaten van deze aanpak worden wel eens als voorbeeld geciteerd voor de Zuid-Europeanen.

Op het einde van zijn bijdrage citeert Wouter Vanparys een aantal kwesties die Vlaanderen noch België aankunnen: klimaatverandering, financiële crisis, multinationals. Voor deze kwesties pleit hij voor een sterke, Europese federatie. Om het in wiskundige termen te zeggen: dit is noodzakelijk maar niet voldoende. Ook een groot, rijk en sterk federaal land als de Verenigde Staten kan het niet alleen. Voor deze kwesties stel ik mij de vraag of de huidige wereldorde met soevereine staten het wel zal aankunnen.

Jan Degadt is hoogleraar economie aan de KU Leuven Campus Brussel

Foto: (c) Reporters