De Senaat: rechtbank voor een president

Voor het eindwerk van mijn bachelor in de rechten maakte ik een rechtsvergelijkende studie van de Amerikaanse en Belgische machtsevenwichten tussen de uitvoerende (president respectievelijk koning) en wetgevende (parlement respectievelijk congres) machten. Dit was voor enige afzettingsprocedure tegen een onconventionele Amerikaanse president. Dat onderzoek in tempore non suspecto liet me achter met de indruk dat de founding fathers – in tegenstelling tot wat Amerikaans modern links steeds meer en meer lijkt te beweren – goed wisten waar ze mee bezig waren: de creatie van een federale republiek die door de opbouw van haar staatsmachten de belangenconflicten tussen zeer diverse staten weet te kanaliseren en, aldus, te beheersen.

(Con)federalisme

Waar het Huis van Afgevaardigden de stem van ‘het volk’ diende te zijn, was het de opdracht van de Senaat om zich te ontpoppen tot het overlegorgaan tussen de verschillende staten die de Unie uitmaken. De ironie wil dat terwijl de VS zich wereldwijd bezighoudt met de promotie van democratie, zij haar staatsvorm zo ver mogelijk weghield van een democratie pur sang.

James Madison schreef in Federalist 62 dat in een republiek van zowel nationale – lees federale – als federale – lees confederale – aard, het van belang is dat niet enkel de individuele burgers vertegenwoordigers naar de hoofdstad konden sturen, maar ook dat de statelijke overheden een representatie moesten krijgen die verschilt van die van de burgers die in de staat leefden. In tegenstelling tot een eenvoudige democratie waarin een algemene vergadering van burgers – of hun vertegenwoordigers – alles bepaalt, moest de Amerikaanse republiek er een worden van constant getouwtrek tussen de staten en de federale overheid enerzijds en binnen deze laatste anderzijds. Dit werd – zoals de afzettingsprocedure aantoont – niet bewerkstelligd door een strikte scheiding der machten, maar net door de machten afhankelijk van elkaar te maken. Interdependentie kreeg de voorkeur op vervreemding.

Huis versus Senaat

Terwijl het Huis het gezicht moest worden van deze nieuwe, meer gecentraliseerde (federale) staatsstructuur, was het aan de senatoren om de belangen van hun staten te verdedigen. Opmerkelijk was dat de senatoren niet verkozen werden door het kiespubliek at large maar ‘benoemd’ werden door de statelijke overheden. De states  kregen daarin veel vrijheid, in die zin dat de benoeming kon geschieden door de statelijke assemblée of door de gouverneur. In ieder geval ging het om een getrapte verkiezing: de statelijke wetgevende en uitvoerende macht werden eerst gekozen door het volk waarna zij op hun beurt de senatoren aanwezen.

De Belgische Senaat lijkt vandaag veel meer op de Amerikaanse dan dat hij in 1831 deed. De rechtstreeks verkozen deelstaatparlementen vaardigen hun deelstaatsenatoren af, net zoals de Amerikaanse staten dit deden tot een amendement bij de grondwet de rechtstreekse verkiezing van senatoren oplegde. De senaat die werd vormgegeven in de grondwet van 1787 is dan ook getuige van het tot dan toe uitdrukkelijk confederaal karakter van de Amerikaanse republiek: net zoals soevereine staten tijdens conferenties hun vertegenwoordigers erop uit sturen om de beste deal in de wacht te slepen, zo ook vaardigden de states hun best and brightest af naar het senaatsgebouw dat dienst deed als permanente conferentiekamer.

Een ander kenmerk van dit confederaal staatsmodel is de gelijke vertegenwoordiging van de 50 staten in de upper chamber. Zo heeft Wyoming met zijn om en bij de 575.000 inwoners (dat is de stad Antwerpen plus 50.000) evenveel senatoren als Californië dat met 39.500.000 ingezetenen (ongeveer Polen) de deelstaat is met de grootste populatie. Op die manier krijgen kleinere staten in de Senaat een even luide megafoon als hun grotere tegenhangers – een noodzakelijk compromis om hen aan boord te krijgen (en te houden).

Consensus is key

Een ander kenmerk van de Amerikaanse Senaat – naast zijn confederale eigenschappen – is de focus op consensus in plaats van meerderheidspolitiek pur sang. Het meest gekende voortvloeisel hiervan is de zelfopgelegde supermeerderheid die in vele gevallen nodig is om wetgeving aan te nemen.

In de praktijk betekent dit dat het bijna onmogelijk is voor de Republikeinse of Democratische partij om unilateraal wetgeving door de kamer te jagen. Het is immers van 2010 geleden dat een partij – de Democratische – over zo een super majority kon beschikken. Wat opvalt is dat de Senaat zelf koos om dergelijke restrictie in het leven te roepen. Niet de grondwet maar de eigen, met gewone meerderheid aangenomen kamerregels beknotten de bewegingsvrijheid. Beide partijen lijken evenwel het nut van deze supermeerderheid in te zien, wat inhoudt dat de senatoren relaties over de partijgrenzen heen moeten ontwikkelen, willen zij een stuk wetgeving dat hun naam draagt door het Congres geloodst zien.

Confederale afzetting

Waar de Amerikaanse grondwet wél in voorziet is een specifieke meerderheid voor de veroordeling van een president. De founding fathers waren bekommerd om een wijdverspreide consensus bij de afzetting van het hoofd van de staatsmacht die normaliter een check moet vormen op diezelfde senaat. Ook de afzetting toont het confederale karakter van de impeachmentprocedure. Aangezien 67 senatoren nodig zijn voor de veroordeling van een president betekent dit dat het onmogelijk is dat minder dan de helft van de states instemt – en niet enkel grote meerderheden in staten als New York, Californië en Texas. Aangezien de Verenigde Staten uit 50 staten bestaat, iedere staat twee senatoren afvaardigt en er 67 senatoren nodig zijn voor conviction, zullen senatoren uit minstens 34 staten de president schuldig moeten verklaren.

Consensus zit in het DNA van de Amerikaanse Senaat. Het is trouwens een van de redenen dat de Amerikanen hun senaat zelf omschrijven als de ‘world’s greatest deliberative body’. Dit karakter is de laatste jaren evenwel zwaar onder druk komen te staan, onder meer door het verdwijnen van gematigde stemmen in de Senaat ten voordele van partizanen, het knabbelen aan de 60 stemmen-regel en de sociale mediatisering van zowat iedere stap en stem van de senatoren. De impeachmentprocedure zal de collegialiteit tussen senatoren en de op consensus gerichte praktijken van de Senaat ongetwijfeld verder onder druk zetten.

Dat verschillende van de senatoren-rechters tevens in een onderlinge strijd verwikkeld zijn om het tegen Trump op te nemen in november, zal wat rest van de neutraliteit en objectiviteit van deze procedure niet ten goede komen. Het gaat om de senatoren Bernie Sanders, Elizabeth Warren, Michael Bennet en Amy Klobuchar. Zij worden door dit schouwspel gedwongen om hun campagne voeren te pauzeren, maar de camera’s die talrijk aanwezig zullen zijn tijdens de terechtzitting geven hen anderzijds de kans om een paar kleurrijke soundbites uit de mouw te schudden die viraal zullen gaan op sociale media. Ook zijn er verschillende senatoren die hun hoed in de ring willen gooien voor het vicepresidentschap – niet op zijn minst Kamala Harris en Cory Booker, beide ex-presidentskandidaten die de handdoek in ring wierpen maar het vicepresidentschap als een troostprijs zouden aanvaarden.

Verloop

Dan rest ons nog de vraag wat de uitkomst zal zijn van de procedure en hoe zij gevoerd zal worden. In tegenstelling tot wat het geval was bij het Huis van Afgevaardigden zijn in de Senaat de Republikeinen de baas. Procedureel is het onder meer uitkijken naar welke getuigen de Republikeinen oproepen die de Democraten niet ontboden naar de onderzoekscommissies. We denken meteen aan de Bidens, Joe en Hunter, die samen met de president de hoofdrolspelers zijn in de impeachment saga. Maar het is ook niet uit te sluiten dat protagonisten aan Republikeinse zijde zoals Rudy Giuliani en John Bolton een – strak georkestreerde – verklaring zullen afleggen.

Trump zal niet veroordeeld worden, dat is de clue die u van dit artikel mag meenemen. Er zullen geen twintig Republikeinse senatoren voor stemmen. Het valt zelfs te betwijfelen of er überhaupt één Republikein de Democraten zal steunen, ervan uitgaande dat alle Democraten een verenigd front zullen vormen, iets wat allesbehalve zeker is.

Desalniettemin zal het uitkijken zijn naar de mate waarin Democraten de Republikeinse senatoren kunnen overtuigen. Mochten ze in dit opzet slagen, kunnen ze stellen dat hun veroordelingspoging steun kreeg van beide partijen (hoe beperkt dan ook) en dat het verzet aan Republikeinse zijde een louter gevolg was van blinde partijloyauteit. Dit is trouwens wat het geval was tijdens de aanklachtfase in het Huis. Daar bestond het verzet uit een combinatie van alle Republikeinse vertegenwoordigers én drie democraten (twee tegenstemmen en één onthouding). Houd in de Senaat zeker de stemmen van Mitt Romney (R), Susan Collins (R), Lisa Murkowski (R), Jon Tester (D), Joe Manchin (D) en Kyrsten Sinema (D) in de gaten.

Trump for prison?

Maar stel dat de Democraten er toch in slagen hun Republikeinse collega’s te overtuigen van de ‘goede’ zaak, wat zijn dan de verdere gevolgen voor de man Donald Trump? Om dat te weten is het belangrijk een onderscheid te maken tussen de rol van de Senaat enerzijds en die van een strafrechtbank anderzijds.

De enige taak van de Senaat is een oordeel vellen over het afzetbaar karakter van de tenlasteleggingen. Het behoort niet tot de bevoegdheden van de Senaat om een strafsanctie zoals een gevangenisstraf op te leggen. Dit zou zelfs onmogelijk zijn, daar de geformuleerde aanklachten geen misdrijven behelzen. Toch is een afzetting een conditio sine qua non voor een potentiële strafrechtelijke vervolging van een president: zo lang hij in office is, is hij immers immuun voor binnenlandse strafvervolging. Pikant detail: als Trump niet wordt afgezet maar toch in het vizier van het openbaar ministerie komt, dan vecht hij dit jaar niet enkel voor zijn presidentschap maar misschien ook voor zijn vrijheid.

Gemiste kans

De andere clue die u mag onthouden is de door de Democraten gemiste kans op een berisping van de president die de partijgrenzen overstijgt. In plaats van te kiezen voor de enorm polariserende afzettingsprocedure had het Huis zich kunnen beperken tot een ‘censuurmotie’, een formele terechtwijzing. Dit had verschillende voordelen gehad.

Ten eerste hadden de Republikeinen zwart op wit moeten erkennen of ontkennen dat het handelen van president Trump het ambt van de president onwaardig was zonder zich te kunnen verschuilen achter excuses zoals het onevenredig karakter van de sanctie, het feit dat de president geen misdrijf beging, dat hem bepaalde procedurele garanties ontzegd werden of dat het oordeel van afzetting best wordt overgeheveld naar de kiezer in november van 2020.

Ook was de kans een stuk groter geweest dat Republikeinse volksvertegenwoordigers in het Huis voor dergelijke motie hadden gestemd waardoor zij kon genieten van een zekere bipartisan support. Dit betekent niet dat een meerderheid van de Republikeinse fractie de Democraten zou hebben gesteund, maar een twintigtal op 198 zou al een pr-stunt zijn geweest. Ook zouden de Democraten zichzelf een afgang in de Senaat bespaard hebben.

Of dit alles iets zal uitmaken voor de presidentsverkiezing later dit jaar, valt te betwijfelen. Onder de Amerikanen die geen uitgesproken mening hebben, lijkt vooral impeachment-moeheid op te treden. En zelfs voor partijmilitanten is de afzetting van Trump ondergeschikt aan de issues die hen nauw aan het hart liggen, zoals gezondheidszorg, migratie, handelsconflicten en de escalerende situatie in het Midden-Oosten. Een afzettingsprocedure waarvan iedereen al maanden op voorhand de uitkomst kende, zal niet meteen de doorslaggevende factor zijn bij de beslissing naast wiens naam men in november een bolletje inkleurt.

Beluister hier onze podcast met Roan ASselman en David Neyskens over de impeachment van Trump.