Een onafhankelijk Catalonië: wat met de EU?

Eén van de belangrijke hangijzers is het vraagstuk wat er met het EU-lidmaatschap gebeurt indien Catalonië zich onafhankelijk zou verklaren. Het is een kwestie die de overwegend pro-Europese Catalanen na aan het hart ligt. Twaalf internationale, Catalaanse en Spaanse academici werden door de Diplocat, de Catalaanse Raad voor Publieke Diplomatie, uitgenodigd (op 11 juni 2015) om hun bevindingen uiteen te zetten over vier thema’s: interne uitbreiding in de EU, monetair beleid, toegang tot de eengemaakte Europese markt, Europees burgerschap en verworven rechten. We focussen ons hierbij vooral op de politieke aspecten.

Inleiding: realpolitik

De secretaris-generaal van de Diplocat, Albert Royo, is dankbaar dat Schotland hen in vele aspecten is voorgegaan. Hoewel de uitkomst daar niet in het voordeel van onafhankelijkheid uitdraaide, heeft het vele inzichten opgeleverd. Albert Royo is ervan overtuigd dat er vroeg of laat een tweede Schots referendum zal komen, afhankelijk van de onderhandelingen met Londen over meer autonomie of indien Schotland en de rest van het Verenigd Koninkrijk verschillend stemmen in het referendum over het EU-lidmaatschap. Een Brexit met een Schotland tegen is er de ideale voedingsbodem voor.

Hoewel Schotland liet uitschijnen dat EU-lidmaatschap voor een onafhankelijk Schotland automatisch zou zijn, zijn de Catalanen voorzichtiger. Ze zijn ervan overtuigd dat de situatie politieke onderhandelingen zullen vereisen waarbij een akkoord tussen de lidstaten nodig is. Een njet van Spanje vat Royo ironisch op: indien een de facto onafhankelijk Catalonië niet erkend wordt door Spanje, blijft het dus ook officieel deel uitmaken van de EU.

Albert Royo ziet een historische continuïteit in de aanpak van de EU: pragmatisch handelen. De hereniging van Duitsland bijvoorbeeld was ook het gevolg van een onvoorziene situatie gevolgd door politiek onderhandelen. Duitsland riep daarbij het zelfbeschikkingsrecht der volkeren in. In een ander geval, dat van Groenland, wou een regio de EU verlaten zonder het Deense Koninkrijk te verlaten. De EU en Groenland onderhandelden twee jaar lang over Groenlands exit.

Met het Verdrag van Lissabon werd een EU-exit geformaliseerd: een verdrag moet onderhandeld worden en indien men hier niet in slaagt binnen de twee jaar, verliest het EU-recht automatisch haar toepasbaarheid in die staat. Een onafhankelijk Catalonië kan dus onmogelijk automatisch uit de EU gezet worden, zoals Madrid dreigde. Royo is er ook van overtuigd dat de Catalaanse economie, groter dan deze van Finland, Ierland of Portugal, te belangrijk is voor de EU om de Catalanen uit de EU te zetten.

Interne uitbreiding: Madrid gaat akkoord?

De experts zijn het er unaniem over eens dat er hoofdzakelijk twee mogelijkheden zijn. Aangezien Catalonië al deel uitmaakt van de EU en dus 100% van de Europese wetgeving geïntegreerd heeft (het acquis communautaire), kan officiële integratie in de EU heel snel gaan. Hierbij zou wel het akkoord van Madrid vereist zijn. Welsh academicus Graham Avery (eredirecteur-generaal Europese Commissie, hoofdadviseur European Policy Centre, Oxford University) bestudeerde het geval van Schotland en meent zelfs dat Schotland automatisch lid zou gebleven zijn in het geval van onafhankelijkheid, hoewel hij aangeeft dat consensus belangrijk is.

In het geval van Schotland ziet hij een tweede referendum als onvermijdelijk. De Scottish National Party heeft na het verlies van het referendum bijna alle Britse parlementszetels in Schotland binnen gehaald. Londen zal haar belofte voor meer autonomie dus moeten waarmaken, in het andere geval zal de volgende generatie Schotten ongetwijfeld opnieuw stemmen over onafhankelijkheid. De vraag voor een referendum over Schotland zal ook opnieuw op tafel gelegd worden wanneer de Britten kiezen voor een Brexit maar de Schotten ertegen stemmen.

Interne uitbreiding: Madrid gaat niet akkoord?

In het geval dat Madrid de Catalaanse onafhankelijkheid initieel weigert te erkennen, zal er onderhandeld moeten worden. Men zal in dat geval een pragmatisch beleid van continuïteit en realpolitik volgen: tot er een akkoord gevonden is, zal men het gevestigde beleid willen garanderen. Denk aan de eengemaakte Europese markt, de muntunie, het cohesiebeleid en het vrij verkeer van goederen, personen en kapitaal. Alle lidstaten hebben hier een groot belang bij.

Hoe vlot deze onderhandelingen zullen verlopen hangt voor veel af van de manier waarop het Catalaanse onafhankelijkheidsproces verloopt. In het onwaarschijnlijke geval dat Spanje alsnog een Catalaans referendum toelaat, zou Catalonië gewoon kunnen doorgaan als EU-lid. Indien Catalonië voor een unilaterale onafhankelijkheidsverklaring gaat, zal het een formeel ‘business as usual’ zijn tenzij er unanieme tegenstand is van de lidstaten.

De lidstaten zijn echter heel verdeeld volgens Kai-Olaf Lang (hoofd van de onderzoeksgroep EU-integratie van het Duits instituut voor Internationale en Veiligheidszaken). Hij ziet het officiële discours dat Catalonië een interne staatsaangelegenheid is steeds minder realistisch in. De Europese regeringen zijn er zich bewust van dat ze het Catalaanse vraagstuk binnenkort niet meer zullen kunnen negeren. Daarbij zijn heel wat jonge (lid-) staten heel wat pragmatischer en tonen ze meer begrip voor Catalonië. Zelfs het Deense parlement sprak zich recent overweldigend uit voor het aanmoedigen van een dialoog tussen Catalonië en Madrid.

Catalonië roept eenzijdig de onafhankelijkheid uit?

Mocht een unilaterale onafhankelijkheidsverklaring niet meer kunnen vermeden worden, zullen de EU-lidstaten een overweging moeten maken tussen verschillende legale principes, geeft de jurist Alfonso Gonzàlez Bondia aan.

Enerzijds is er het democratisch recht van de burgers om zelf te beslissen over hun toekomst (zelfbeschikkingsrecht) en anderzijds zijn er de geldende wetten of de rechtstaat. De twee normen zullen op hun legitimiteit moeten afgewogen worden in het geval van een eenzijdige onafhankelijkheidsverklaring. Het komt er voor de Catalanen dus op neer om alle legale middelen in het Spaanse rechtssysteem uit te putten alvorens over te gaan tot dergelijk drastische maatregel. Aangezien Madrid alle dialoog onmogelijk maakt en zelfs het gerecht inzet als politiek wapen tegen de Catalanen, is te verwachten dat Catalonië geen andere optie zal resten indien Madrid niet van koers wijzigt.

Het automatisch uit de EU zetten van Catalonië, wat vanuit Madrid en sommige stemmen uit de Europese Commissie als afschrikmiddel gebruikt wordt, wordt door de experten als volkomen irrealistisch en ondemocratisch gezien en zou ook tegen de eigen Europese verdragen en burgerrechten gaan. Juridisch gezien zou dit zelfs kunnen betwist worden: Catalonië zou zichzelf kunnen zien als één van de opvolgerstaten van het oude Spanje (volgens het Verdrag van Wenen uit 1978). Het zou – na onderhandelen – dus kunnen stellen dat het deelpartij is van alle verdragen die het oude Spanje ooit tekende. Zowel de Spanjaarden als de Catalanen kunnen het elkaar dus knap lastig maken in het geval een akkoord afwezig blijft. Opnieuw stuurt dit aan tot pragmatisch handelen. De (economische) chaos die bovendien gepaard zou gaan met een isolatie van Catalonië, maakt dat deze optie schadelijk zou zijn voor de EU en de lidstaten zelf.

Vrees voor gevolgen elders

De EU en de lidstaten zouden liever zien dat de Catalaanse kwestie intern wordt opgelost. Er wordt gevreesd voor gevolgen in andere landen met interne onafhankelijkheidsbewegingen. Indien het echt niet anders kan, zal men zich aanpassen aan de realiteit, zoals de pragmatische aanpak in het geval van Kosovo aantoont, dat zich afscheurde van niet-EU-lidstaat Servië. Momenteel erkennen 23 van de 28 EU-lidstaten Kosovo (Spanje niet, België wel) en werken de EU-instellingen samen met de Kosovaarse overheid. Aan de andere kant willen de lidstaten meer problemen vermijden. Ze hebben nu al genoeg aan het conflict tussen Oekraïne en Rusland en de economische perikelen van Griekenland.

Economische gevolgen

Aangezien Catalonië deel uitmaakt van de eurozone, is het gebruik van de euro één van de hangijzers. Onmiddellijke opschorting van het gebruik van de euro is onmogelijk: een staat kan ook zonder akkoord de munt van een ander land gebruiken (zoals in het geval van Kosovo en Montenegro). Dat zou wel betekenen dat Catalonië geen invloed zou hebben op het beleid van de eurozone. Opnieuw gaat het vooral over onderhandelen en pragmatische oplossingen zoeken. De experten zijn het er unaniem over eens dat de lidstaten er alles zullen aan doen om de eurozone en de eengemaakte markt te beschermen: in het verleden werd al veel moeite gedaan voor veel kleinere problemen.

Mocht Spanje weigeren te onderhandelen over Catalonië, zou het zelf met een ernstig probleem zitten: de afbetaling van de grote Spaanse staatschuld zou dan in zijn volledigheid voor de rekening van Madrid zijn. Wat de politieke actoren ook beslissen, de private markten hebben een grote invloed op de waardering van de Catalaanse economie of potentiële munt. Ze kunnen deze maken of kraken, zoals de situatie van Griekenland recent aantoonde.

Wat met de nationaliteit?

Een kwestie die voor vele Catalanen belangrijk is, is het behoud van de Spaanse nationaliteit in het geval van Catalaanse onafhankelijkheid. Vele Catalanen hebben familie in of zijn afkomstig uit de rest van Spanje. In Madrid wordt het thema misbruikt als een drukmiddel: er zouden grensbarrières opgeworpen worden, Catalanen zouden de toegang tot Spanje en de EU geweigerd worden. Spaanse ministers gewagen zelfs van een Catalonië dat zichzelf uit het zonnestelsel zou plaatsen … Zoals vele doemscenario’s is ook dit niet meer dan onzin.

Vooreerst stelt de Spaanse grondwet dat geen enkele burger van Spaanse herkomst de Spaanse nationaliteit kan ontnomen worden. Daarnaast zegt deze grondwet dat burgers met de dubbele nationaliteit uit landen die geen bilateraal akkoord hebben met Spanje over deze situatie, maar ooit een band hadden met Spanje (de oud-kolonies), dat deze burgers automatisch de Spaanse nationaliteit mogen behouden. Elke Catalaan zou m.a.w. automatisch de dubbele nationaliteit blijven behouden, Spaans staatsburger blijven en alle rechten behouden die het Europese burgerschap met zich meebrengt. Bilaterale akkoorden, internationale verdragen en jurisprudentie maken ook dat de verworven rechten van de burger niet afgenomen kunnen worden, inclusief het Europees burgerschap.

Conclusie

De algehele bedenking die gemaakt kan worden, is dat de onafhankelijkheid van Catalonië absoluut geen probleem hoeft te zijn. Het kan een oefening van democratie zijn, net zoals in het geval van Schotland. Ook de Catalanen zien het optimistisch in. Of zoals een van de verantwoordelijken van de Diplocat me toevertrouwde: ‘Alles wijst naar een positieve uitkomst. Alleen, we moeten deze informatie ook tot alle burgers krijgen, vooral deze met een Spaanstalige achtergrond.’ Waarmee hij ineens de achilleshiel van het onafhankelijkheidsproces mee blootlegt.

De kans dat dit intern nog kan oplost worden in Spanje, is echter zo goed als verkeken. Gisteren maakte het – politiek benoemd – Grondwettelijk Hof nog bekend dat alle voorbereidingen voor de officieuze raadpleging op 9 november laatstleden ongrondwettelijk zijn. Net zoals de euro remgeld die Catalonië wou heffen op doktersbriefjes of onderwijs in eigen taal. De Catalanen zien dan ook geen andere uitweg meer dan onafhankelijkheid.

De andere Europese landen zullen de Catalanen dan ook niet kunnen zeggen dat ze het niet geprobeerd hebben. Een pragmatisch onderhandelde oplossing zal zich dus opdringen en zal in het voordeel zijn van alle partijen, inclusief Spanje. Waar hangt het nu vooral van af? In Catalonië worden op 27 september dit najaar verkiezingen gehouden voor het Catalaanse parlement. Wanneer de partijen voor onafhankelijkheid een meerderheid halen, mogen we waarschijnlijk een nieuw land verwelkomen in Europa. Het worden spannende tijden. 

Het volledige programma van deze conferentie en een overzicht van de activiteiten kan u hier vinden (in het Engels).

Foto © Reporters