Herfederaliseren is onmogelijk

Een federale staat, centrifugaal van aard

België is een Federale Staat (artikel 1 van de Grondwet), samengesteld uit drie Gemeenschappen, drie Gewesten en vier taalgebieden.

Het federalisme is niet iets abstract en ook niet statisch. Prof. Ergec omschrijft het federalisme als een techniek waarbij in een Staat de bevoegdheden verdeeld worden tussen het centraal gezag en deelstaten, met het doel die deelstaten een ruime autonomie te verlenen door ze staatsmachten toe te kennen, die zij vrij van iedere hiërarchische band met het centrale gezag uitoefenen. Federalisme is een evolutief proces, een beweging. Het federalisme verdeelt de soevereiniteit van de Staat, tussen die Staat en de deelstaten. Zonder overdracht van soevereiniteit, worden er geen bevoegdheden overgedragen. In dat geval worden de bevoegdheden enkel toegekend. Dat is dan geen federalisme maar decentralisatie; het verlenen van een bevoegdheid aan een ondergeschikt bestuur. De techniek van het federalisme wordt gebruikt om deelgebieden die van elkaar verschillen door cultuur, economische ontplooiing of religieuze overtuiging, harmonisch in één staatsverband (verder) te laten samenleven.

De beweging die het federalisme in een bepaald geval volgt, karakteriseert dat federalisme. De beweging is in hoofdzaak ‘centripetaal’ of ‘centrifugaal’.

De beweging is ‘centripetaal’ wanneer autonome, van elkaar verschillende gebieden samen willen gaan werken in één verband. Zij zoeken elkaar in het midden op (middelpunt zoekend). De deelstaten die elkaar zoeken doen daarbij afstand van een deel van hun soevereiniteit; ze brengen die samen in de federatie. Als die staten alles samenbrengen, gaan ze op in het geheel en wordt de federale staat een unitaire staat.

De beweging is ‘centrifugaal’, wanneer deelgebieden in één staatsverband het samenleven moeilijk vinden en daarom meer zaken op zichzelf willen regelen. In het vakjargon spreekt men van een ‘federalisme bij wijze van dissociatie’ of ‘een segregatief federalisme’ of nog een ‘centrifugaal federalisme’. Zij willen niet zo kort bij elkaar op het middelpunt zitten en wenden zich van dat middelpunt af (middelpunt vliedend). Bij het overdragen van bevoegdheden van de Centrale Staat naar de deelstaten wordt telkens een stuk van de soevereiniteit overgedragen, waardoor die deelstaten autonomie opbouwen. Dat maakt centrifugaal federalisme onomkeerbaar.

De Belgische Federatie is tot stand gekomen door de afbouw van de unitaire Belgische Staat. Anders gezegd, de federalistische beweging is in België centrifugaal van aard. Prof. Jan Vealers vond in het verleden het Belgische federaal model ‘uiterst ongewis’, maar dat de aard centrifugaal is, dat staat vast. Dat is een uitdrukkelijk gewilde federale logica.

De centrifugale beweging is dubbel. Naast de deconstructie van de Unitaire Staat is er parallel de opbouw van de Federale Staat. Dat parallelisme is belangrijk om niet in een machtsvacuüm terecht te komen. De opbouw van de Federale Staat houdt de oprichting in van deelstaten en het overdragen van bevoegdheden aan die deelstaten. Artikel 1 van de Grondwet is dus niet zomaar een verklaring dat België een Federale Staat is. Het bevat een federaal project. Dat artikel geeft de federale beweging weer en is bijgevolg ook een bevoegdheidsverdelende regel. Minstens geeft het artikel 1 van de Grondwet aan wat de richting van de bevoegdheidsverdeling is. Artikel 1 van de Grondwet is zoals prof. Delpérée pertinent benadrukte, meer dan vrijblijvend een resultaatsverbintenis.

Een federale staat, zonder hiërarchie tussen de federatie en de deelstaten

De afbouw van de Belgische Unitaire Staat gebeurt ten voordele van nieuwe entiteiten, die men ‘Gemeenschappen’ en ‘Gewesten’ genoemd heeft. Kort door de bocht, zijn de bevoegdheden van de ‘Gemeenschappen’ vooral gericht op personen, terwijl deze van de ‘Gewesten’ eerder territoriaal zijn. Wat niet wilt zeggen dat de Gemeenschappen bevoegd zouden zijn over gans het grondgebied. Er is daar ook een territoriale limiet, gevormd door de taalgebieden.

De Gemeenschappen en Gewesten zijn zelfstandige en autonome rechtspersonen, die wat hun bevoegdheden betreft binnen hun territorium een eigen normensysteem tot stand brengen en een eigen beleid voeren. Dat de Gemeenschappen en de Gewesten niet enkel regels en internationale afspraken mogen maken, maar ook bevoegd zijn om die regels uit te voeren, wordt het ‘verticaliteitsbeginsel’ genoemd. Zodoende bestaan er binnen die Belgische Federale Staat verschillende rechtsorden.

Er is nadrukkelijk voor gekozen om geen hiërarchie tussen deze rechtsorden in te stellen. Daardoor kunnen de gemeenschappen en de gewesten binnen hun bevoegdheid nationale wetten afschaffen of wijzigen. De Belgische Federale Staat steunt op het ‘autonomiebeginsel’, namelijk de autonomie van de Gemeenschappen en de Gewesten; dat is de werkelijke aard van de staatshervorming. De Gemeenschappen en de Gewesten staan op hetzelfde niveau als de Federale Staat; zij zijn niet ondergeschikt aan de Federale Staat, maar nevengeschikt. De nevengeschiktheid bevestigt dat er soevereiniteit overgedragen is aan de Gemeenschappen en de Gewesten. De Federale Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten verhouden zich ten aanzien van elkaar als autonome soevereinen. Dat is logisch want in een federalistische ordening is het juist de soevereiniteit die verdeeld is. Dat laatste is van fundamenteel belang voor de juiste kadering van de bevoegdheidsherverdeling. Zo is de Federale Staat bijvoorbeeld niet bevoegd om de onderlinge conflicten te regelen, want dat vereist een hiërarchische verhouding.

Omdat de Gemeenschappen en de Gewesten op gelijke voet staan met de Belgische (Federale) Staat, is het uitgangspunt dat de bevoegdheden van alle entiteiten, zoveel als mogelijk, exclusief moeten zijn. In een centrifugale federatie worden concurrerende bevoegdheden terecht als storend ervaren. Alle uitzonderingen op de exclusieve bevoegdheidsverdeling moeten dan ook beperkend worden uitgelegd.

De relatie tussen de verschillende Gemeenschappen en Gewesten onderling is vergelijkbaar met die tussen onafhankelijke landen.

Dat maakt dat de verhouding tussen de Federale Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten niet alleen complex is, maar ook broos. Zoals tussen onafhankelijke landen, moet er een wederzijds respect in acht genomen worden. Dat respect kan gecultiveerd worden door samenwerking, maar dat is op zich geen garantie. Het Grondwettelijk Hof is dan ook een noodzakelijke scheidsrechter. Respect kan niet worden afgedwongen. Dat wordt verdiend door vertrouwen op te bouwen. Het wederzijds respect, moet dan ook een basishouding zijn, anders is er geen eenheid meer. Het is het cement en de hoeksteen van de federale ordening. Die basishouding van wederzijds respect, wordt ook wel eens ‘federale trouw’ genoemd. Deze gedachte wordt o.a. uitgedrukt in artikel 143, § 1 van de Grondwet.

De ‘federale trouw’ belet om te ‘herfederaliseren’

De ‘federale trouw’ is meer dan een gedachte en een houding. Zij vormt een spiegel en kan desnoods voor het Grondwettelijk Hof worden afgedwongen. De Federale Staat, de gemeenschappen en de Gewesten moeten bij het uitoefen van hun bevoegdheden de ‘federale trouw’ in acht nemen. De overheden moeten zich ten aanzien van elkaar loyaal opstellen. Dat betekent in de eerste plaats dat men elkaar als gelijke moet respecteren.

De federale trouw houdt ook in dat men de federale beweging respecteert. Wanneer men in een centrifugaal federalisme, zoals de Belgische Federale Staat, centripetale invloeden wilt laten gelden, dan laat men eigenlijk van uit de Federale Staat een aanspraak gelden op de bevoegdheden van de Gemeenschappen en de Gewesten. Dat is wat sommigen zouden willen voor de bevoegdheid ‘leefmilieu’. Deze gedachte wordt gebundeld in de slogan ‘één minister bevoegd voor leefmilieu’. Men spreekt dan van het ‘herfederaliseren’. Bevoegdheden die toegekend zijn aan de Gemeenschappen en de Gewesten terughalen naar het federale niveau.

Herfederaliseren is echter geen loyale opstelling ten aanzien van de Gemeenschappen en Gewesten. De Gemeenschappen en Gewesten zijn immers geen ondergeschikte besturen. Herfederaliseren is niet anders dan handelen tegen de centrifugale beweging in, die in de Grondwet is opgenomen. Het terugdraaien van de deconstructie, vereist een centripetale kracht. Dat is niet de beweging die het Belgische Federalisme kenmerkt. In een centrifugale federale beweging zonder hiërarchie, is er met de overdracht van bevoegdheden ook soevereiniteit overgedragen. Soevereiniteit kan niet worden teruggenomen. Dat zou een daad van agressie zijn.

Wie spreekt over herfederaliseren is dus deloyaal ten aanzien van het centrifugaal federalisme zoals dat in 1993 in de Belgische Grondwet is opgenomen en stelt daarmee eigenlijk het voortbestaan van de Staat in vraag. Men kan namelijk moeilijk voorhouden dat het federalisme dat men in 1993 in de Grondwet opgenomen heeft niet centrifugaal zou zijn. Een dergelijke bewering zou aan de Grondwet van 1993 iedere betekenis ontnemen. Sterker nog, dat zou betekenen dat de tekst van de Grondwet van 1993 steunt op een leugen. Dat was immers niet de afspraak. Men kan niet luidop verklaren dat de Belgische Staat een Federale Staat is en met gekruiste vingers denken dat het nog steeds een Unitaire Staat is. Wie dat doet verklaart de Belgische Staat sinds 1993 dood, zodat die Staat op vandaag niet meer is dan een levende dode.

Tot hoe ver gaat de centrifugale beweging?

Hoe meer bevoegdheden er naar de Gemeenschappen en de Gewesten gaan, hoe groter hun autonomie wordt. Wilfried Martens vertelt in zijn memoires dat Paul Vanden Boeynants niet begrepen had dat het Egmontpact de basis legde voor een Federaal België. Binnen de PSC was men er van overtuigd dat het federalisme tot de scheiding van het land zou leiden en dat was voor de PSC geen optie. Als alle bevoegdheden van de Unitaire Staat verdeeld worden over de Gemeenschappen en de Gewesten, is de autonomie van die Gemeenschappen en Gewesten absoluut of totaal, maar dan is er geen Federale Staat meer. Dan is het land inderdaad gesplitst. De centrifugale beweging leidt inderdaad naar de volledige splitsing van het land. In dat geval is er ook geen sprake meer van een federale ordening, maar zijn er gewoon onafhankelijke landen. Een centrifugale federale beweging leidt tot separatisme, wanneer er geen rem is om in een federatie te blijven.

Martens heeft de gemoederen bedaard door te spreken over ‘unitair federalisme’. In het ‘unitair federalisme’ blijven de meeste en de voornaamste bevoegdheden bij de Centrale Staat. Eigenlijk was de regionale staatsordening (1980-1993) een soort van ‘unionistisch federalisme’. De regio’s waren van bij hun oprichting al meer dan delen van de staat. Zij waren op weg naar deelstaten. Deze evolutie heeft zich bevestigd in bevoegdheidsoverdrachten.

Doorheen de tijd, zijn er met opeenvolgende staatshervormingen dermate veel bevoegdheden overgedragen, dat men niet meer van een ‘unionistisch federalisme’ kan spreken. De Grondwet van 1993 heeft geen ‘unionistisch federalisme’ neergezet, maar een ‘federalistisch federalisme’. Het Belgisch Regionalisme heeft zich ontwikkeld tot een federalisme. De regionale ordening was maar een stap in het centrifugaal proces. Dit proces is duidelijk niet ten einde. De centrifugale beweging is nog niet gestopt.

Maar waar stopt het dan? Eén ding is duidelijk, er zijn nog vele vragen die neerkomen op meer bevoegdheden voor de Gemeenschappen en de Gewesten. Zelfs zij die zeggen niets te vragen, vragen wel iets. De PS vraagt meer geld voor Wallonië, niet voor België. De trein rijdt centrifugaal richting separatisme. Dat is een organisch proces, dat moet niet geëist worden, dat is gewoon aan de gang. En, dat zal blijven doorgaan, tot men beslist dat het stopt.

De rem op de centrifugale rollercoaster is artikel 35 van de Grondwet. Deze bepaling legt het residu van bevoegdheid waar ze in een normale federale ordening behoort te liggen, namelijk bij de deelgebieden. De Federale Staat krijgt dan toegewezen bevoegdheden. Door het opstellen van de lijst van de bevoegdheden van de Federale Staat, stopt het centrifugaal proces. Het mag dan ook verbazen dat die bepaling geen uitvoering krijgt. Het niet uitvoeren van artikel 35 van de Grondwet leidt ontegensprekelijk tot separatisme.

Paradoxaal genoeg was het de Volksunie (de feitelijke voorloper van de NVA) die in 1993 het nieuwe artikel 35 wenste opgenomen te zien in de Grondwet. De toenmalige vice-premier voor de VU, Hugo Schilz, liet in het parlementair debat daarbij zelfs optekenen dat dit artikel de bevestiging vormde van een nieuwe staatsfilosofie, gesteund op het subsidiariteitsbeginsel. In de Kamer werd zelfs gesteld dat artikel 35 de prijs was die men moest betalen voor de steun van de Volksunie voor het Sint-Michielsakkoord.

Dat werpt een heel ander licht op de aan de gang zijnde politieke discussie. In tegenstelling tot wat algemeen blijkt te worden aangenomen, ligt het separatistische gevaar niet in het uitvoeren van artikel 35 van de Grondwet, maar in het niet uitvoeren van die bepaling. Dat brengt ons tot de onverwachte vaststelling dat, misschien tegen beter weten in, het de Franstalige partijen en de traditionele Vlaamse partijen zijn die door het federalisme niet af te werken zoals afgesproken, de weg naar het separatisme plaveien, en niet de N-VA.

Intersentia

De Federale Bevoegdheden

Volgens de toenmalige eerste minister Jean-Luc Dehaene was niemand erin geslaagd om een sluitende omschrijving te geven van de federale bevoegdheden. Men laat voortdurend verstaan dat dit een onbegonnen werk zou zijn. Dat was echter buiten de waard gerekend. De ‘waard’ is hier Karel Reybrouck en prof. Stefan Sottiaux. Zij hebben zowaar de huidige federale bevoegdheden te boek gesteld. Met dit werk kan men zonder problemen het debat over de uitvoering van artikel 35 van de Grondwet opstarten.
Angst is een slechte raadgever. De angst dat het debat over de uitvoering van artikel 35 van de Grondwet aanleiding gaat geven tot controverse, wordt vervangen door de zekerheid dat zonder rem het centrifugaal federalisme zal afglijden naar separatisme. In dit debat blijkt premier Charles Michel zich duidelijk aan de verkeerde kant van de geschiedenis te bevinden.

De ‘bevoegdheidsverdeling’ is louter de bevoegdheid om bevoegdheden over te dragen

De Belgische staatshervormingen, eerst naar een culturele autonomie, dan naar een regionalisme en uiteindelijk naar een Federale Staat hebben telkens vereist dat de bevoegdheden van de Federale Staat herverdeeld (lees overgedragen) werden met (aan) de nieuwe culturele, regionale of federale entiteiten, de Gemeenschappen en de Gewesten.

De centrifugale totstandkoming van het federalisme in België maakt dat bevoegdheden van de vroegere unitaire staat, moeten overgedragen worden aan de deelstaten. De overdracht van die bevoegdheden van de Federale Staat, moest natuurlijk worden georganiseerd. Dat vereist dat bepaald wordt welke overheid in die Federale Staatsordening de bevoegdheid heeft om bevoegdheden van de voormalige unitaire Belgische Staat over te dragen aan de deelgebieden; de Gemeenschappen en de Gewesten. De Grondwetgever en de Bijzondere Wetgever hebben die bevoegdheid gekregen. Dat is wat men in het ‘specialistenjargon’ de ‘Kompetenz-Kompetenz’ noemt; ‘de bevoegdheid over de bevoegdheid’. Die ‘bevoegdheid over de bevoegdheid’ is een onderdeel van de soevereiniteit.

Tussen de grondwetgever en de bijzondere wetgever is er wel een hiërarchie. Deze hiërarchie volgt o.a. uit artikel 39 van de Grondwet. De bijzondere wetgever mag bevoegdheidsverdelende regels maken, maar hij is daarbij gehouden om de bevoegdheidsverdelende regels die in de Grondwet staan te eerbiedigen.
Wat is een ‘bevoegdheid’ en wat is het ‘residu van bevoegdheid’?

Wat overgedragen wordt, zijn bevoegdheden. Een bevoegdheid is een beleidsdomein waarbinnen de overheid die haar uitoefent regelgeving mag aannemen en beleid mag voeren. Er bestaat echter geen exhaustieve lijst van bevoegdheden; niet vandaag en ook niet ten tijde van de toenmalige unitaire staat. Het is een onmogelijk werk om zo een lijst op te stellen. De te regelen domeinen evolueren immers mee met de samenleving. Alles wat nieuw is en/of nog niet zelfstandig benoemd werd, noemt men ‘residuaire’ bevoegdheden (restbevoegdheden). De bevoegdheid over het residu (de rest) is wat overblijft wanneer alle benoemde bevoegdheden op kant worden gezet. Voor het bestuur is een gedetailleerde opsomming ook weinig zinvol. Het bestuur kan volstaan met grote kapstokken die in de praktijk samenvallen met een ministerie.

Zolang er maar één wetgever is, stelt er zich geen probleem om die nieuwe en/of onbenoemde domeinen ook te regelen, omdat die ene wetgever voor alles bevoegd is, dus ook voor dat residu. Maar wat gebeurt er wanneer er zelfstandige, naast elkaar staande wetgevers zijn? Wie is dan bevoegd voor het residu?

Er wordt nogal eens snel gezegd dat in België de residuaire bevoegdheid, als gevolg van de centrifugale ontstaansgeschiedenis, bij de Federale Staat ligt. Dat is wat kort door de bocht. In de Unitaire Staat was dat zonder meer het geval. De bevoegdheden die aan de deelgebieden, als gelijke, overgedragen zijn, zijn volledig overgedragen, dat wil zeggen dat de deelgebieden ook de residuaire bevoegdheid hebben van de bevoegdheden die hun overgedragen zijn. De overdracht is dus inclusief het residu van de overgedragen bevoegdheid. Zo zijn de gewesten bevoegd voor het leefmilieu, met inbegrip van het residu inzake leefmilieu, behalve voor de aspecten die de bijzondere wetgever nadrukkelijk niet heeft overgedragen en daardoor dus in feite heeft voorbehouden aan de Federale Staat. Aldus is er in een systeem van hoofdzakelijk exclusieve bevoegdheden en nevenschikking met de overdracht van bevoegdheden ipso facto  een overdracht van een gedeelte van de soevereiniteit.

De omvang van de Kompetenz-Kompetenz  gericht op de overdracht van bevoegdheden
De omvang van die bevoegdheid over de bevoegdheid wordt in de Grondwet of in de Bijzondere Wetten niet nader nadrukkelijk bepaald. Het voorwerp van deze Kompetentz-Kompetenz is heel specifiek, te weten: bevoegdheden overdragen. Niet meer, niet minder. Dat betekent dat die Kompetentz-Kompetenz  beperkt is. De bevoegdheid is overdragen. De Grondwet(gever) geeft bevoegdheden aan de Gemeenschappen (artikel 38 van de Grondwet) en de Bijzondere Wetgever geeft bevoegdheden aan de Gewesten (artikel 39 van de Grondwet).

Iedere concrete bevoegdheidsverdeling moet tegen het licht van het centrifugale federaliseringsproces worden gehouden. De uitoefening van de Kompetenz-Kompetenz is geen vrijbrief. Die bevoegdheid is zelf ook aan regels onderworpen en kan in voorkomend geval worden gesanctioneerd door het Grondwettelijk Hof. Zo moet deze bevoegdheid worden uitgeoefend met respect voor het autonomiebeginsel en respect voor het beginsel van de federale loyauteit.

Zoals gezegd, is er een hiërarchie tussen de Grondwetgever en de Bijzondere Wetgever. Deze laatste moet zich richten naar de Grondwet.

Er is ook een beperking van de Kompetentz-Kompetenz door de richting van de federale beweging. De Kompetenz-Kompetenz  is gedetermineerd door de federale beweging. De federale beweging is in België centrifugaal, zodat de overdracht maar in één richting gaat, namelijk van de Federale Staat naar de deelstaten en niet omgekeerd. Een bevoegdheid wegnemen bij de Gemeenschappen of de Gewesten, lees ‘herfederaliseren’, gaat tegen de federale beweging in en valt dus niet in de bevoegdheid van de Federale Grondwetgever of in deze van de Bijzondere Wetgever.

Een bevoegdheid kan ook maar één keer worden overgedragen. Dat betekent dat door de overdracht de Kompetenz-Kompetenz voor wat die bevoegdheid betreft, uitgeput is. Anders gezegd, de overdracht is definitief en onherroepelijk. De overdracht van bevoegdheden gebeurt trouwens van gelijke tot gelijke. Er is geen hiërarchie van waaruit men op een overdracht terug kan komen. De Kompetenz- Kompetenz  houdt geen bevoegdheid in om een overgedragen bevoegdheid terug te nemen, dat zou trouwens tegen de federale beweging ingaan en bijgevolg deloyaal zijn.

Uit de recente adviespraktijk van de Raad van State en de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof kunnen verder enkele krachtlijnen voor de uitoefening van de bevoegdheid over de bevoegdheid worden afgeleid. Zo heeft de Raad van State terecht opgemerkt dat de Kompetenz-Kompetenz  de bijzondere wetgever niet de bevoegdheid verleent om zelf inhoudelijk een bevoegdheid te regelen. Bevoegdheden verdelen of overdragen is niet hetzelfde als een bevoegdheid inhoudelijk regelen. Dat is de logica zelve, omdat de bijzondere vereisten om een bevoegdheid over te dragen door een Grondwetsherziening of door een bijzondere wet aan te nemen gelden enkel voor de bevoegdheidsoverdracht en niet voor het regelen van de overgedragen bevoegdheid.

De bijzondere wetgever is ook niet bevoegd om voor de aangelegenheden waarvoor hij een bevoegdheidsverdeling uitgewerkt heeft, algemene beginselen vast te leggen. Dat volgt, volgens de Raad van State, uit het autonomiebeginsel. De bijzondere wetgever is bij de bevoegdheidsverdeling ook gebonden door het federaal loyauteitsbeginsel. Ingaan tegen het autonomiebeginsel, strijdt met de loyauteit.

Zolang België een Federale Staat is, is er een Senaat nodig

In een federale staat nemen de deelstaten doorgaans deel aan de uitoefening van de Kompetenz-Kompetenz, de bevoegdheid over de bevoegdheid. Dat gebeurt door hun structurele vertegenwoordiging in de federale instellingen. De Gemeenschappen en de Gewesten zijn betrokken bij de uitoefening van die specifieke bevoegdheid via de Senaat. Dat men daarnaast die Senaat ook nog andere zinvolle dingen kan laten doen, staat vast. Van uit wetgevingstechnisch oogpunt is de overgang naar een eenkamerstelsel niet echt gelukt.

De afschaffing van de Senaat is strijdig met het Federaal karakter van de Belgische Staatsorganisatie. In een federale staat worden de deelstaten betrokken bij de verdeling van de bevoegdheden. Door de afschaffing van de Senaat maakt dat in België de deelstaten niet langer betrokken zijn bij deze federale besluitvorming. Dat houdt het gevaar in dat de bevoegdheidsverdeling tussen de federale staat en de deelstaten eenzijdig wordt gewijzigd door de Federale Staat, zelfs tegen de wil van de deelstaten in. De Senaat blijft nodig als een waakhond over de autonomie van de deelstaten.  Het is maar wanneer België volledig een confederale staat wordt, dat de Senaat echt overbodig is.

Is er dan geen andere uitkomst mogelijk dan afstevenen op separatisme?

De onderliggende gedachte bij de herfederaliseringsbeweging is niet gespeend van gezond verstand. Wat leefmilieu betreft, heeft België in zijn opeenvolgende staatshervormingen een omgekeerde beweging gevormd. De regels over leefmilieu worden als maar meer Europees bepaald. De bevoegdheid leefmilieu is verdeeld tussen de Federale Staat en de Gewesten. De Bijzondere Wetgever heeft opgelegd dat de Federale Staat en de Gewesten verplicht moeten samenwerken, bijvoorbeeld inzake risico’s voor zware ongevallen bij bepaalde industriële activiteiten of inzake de verhandelbare emissierechten in de luchtvaart. Opgelegde samenwerkingen, werken niet zo goed. Vrijwillige samenwerking is altijd beter.

De vrijwillige samenwerking krijgt vorm in samenwerkingsakkoorden. Zo is er bijvoorbeeld een samenwerkingsakkoord betreffende het internationaal milieubeleid en ook over het klimaatbeleid. Wat internationaal milieubeleid betreft is er zelfs een nieuwe instelling gecreëerd: het Coördinatiecomité Internationaal Milieubeleid (CCIM). De kritiek op deze samenwerkingsakkoorden is dat ze dode letter blijven. Het akkoord bestaat enkel op papier. De CCIM is een papieren tijger. De Federale Staat lukt er niet in om zijn coördinerende rol waar te maken. Het ‘coöperatief federalisme’ is niet geslaagd. Wellicht volstaat coördineren ter zake niet.

Niemand twijfel er aan dat een intensere samenwerking tussen de gewesten noodzakelijk is op het vlak van het leefmilieu. De rol die de Federale Staat daarbij nog te spelen heeft, is veel minder duidelijk. Het samenwerkingsakkoord betreffende het internationaal milieubeleid geeft wel een richting aan, waartegen een grote drempelvrees bestaat omdat men door de tijd bepaalde begrippen zo geladen heeft, dat men zelfs niet meer naar hun echte betekenis wilt kijken. Ideologische en terminologische kortzichtigheid zijn een bedreiging voor de stabiliteit en de werking van de Federale Staat.

Als coördineren niet volstaat, wat moet er dan wel gebeuren? Ofwel houdt de Federale Staat zich in het geheel niet meer bezig met leefmilieu en handelen de Gewesten separaat en op eigen verantwoordelijkheid, ofwel gaan die Gewesten, als dan niet samen met de Federale Staat, concreet inhoudelijk samenwerken. De Federale Staat kan die samenwerking niet opleggen aan de Gewesten door leefmilieu geheel of gedeeltelijk te herfederaliseren. Een echte samenwerking kan maar vorm krijgen wanneer de Gewesten vrijwillig een deel van hun soevereiniteit inzake leefmilieu samen brengen. Zij kunnen dat doen in samenwerking met de Federale Staat door die Staat de bevoegdheid te geven om namens hen te beslissen of ze kunnen daarvoor een nieuwe ordening naast die Federale Staat creëren. Een dergelijke samenwerking is algemeen gekend onder de naam ‘confederalisme’.

Met de confederale techniek zou men dus de gebreken van de Belgische Federale Staat kunnen bijsturen, daar waar dat systeem geen auto-correctie meer heeft. Staats- en bestuurskundig is het inschakelen van de confederale techniek een noodzakelijkheid.

De Gewesten zouden perfect op het vlak van leefmilieu onderlinge afspraken kunnen maken in een samenwerkingsakkoord. Dat doen ze nu al. Wanneer dat akkoord ook het samenbrengen en overdragen van soevereiniteit inhoudt, wordt dat in feite een verdrag. Dat stelt geen probleem, aangezien de Gewesten ook bevoegd zijn om verdragen af te sluiten. Dergelijke samenwerkingsovereenkomsten-verdragen zouden een gunstige ontwikkeling inhouden. Zij laten een centripetale beweging toe, die niet strijd of botst met de centrifugale beweging van het Belgisch Federalisme, omdat ze het autonomiebeginsel respecteren. Een bijkomend voordeel is dat van de duidelijkheid met als resultaat, dat er ook verantwoordelijkheid wordt genomen.

Confederale staten hebben geen grondwet maar een verdrag. Het is door dergelijke samenwerkingsovereenkomsten-verdragen dat de confederale staat kan groeien. Minstens wordt het confederale karakter van de Belgische Staat daardoor versterkt. Want, laat ons wel wezen en onszelf niets wijsmaken, de Belgische Federale Staat hééft al confederale trekjes. Om honderd procent confederaal te zijn, moeten Vlaanderen en Wallonië zich van de Belgische Staat ontdoen om dan een verdrag te sluiten over het nieuwe België. Maar waar staat er dat de staat honderd procent confederaal moet zijn? Het aanwenden van de confederale techniek zonder door het separatisme te gaan vereist dan wel dat het centrifugaal federalisme afgeremd wordt. Anderzijds is die rem maar zinvol, wanneer ook de duidelijke fouten van het systeem worden bijgestuurd met de confederale techniek.

Besluit

Herfederaliseren kan gewoonweg niet. De bijsturing van de Belgische Staatsinrichting is nodig. Het systeem heeft echter geen auto-correctie meer op dat vlak. De bijsturing is maar mogelijk door een intensere structurele samenwerking tussen de Gemeenschappen en de Gewesten. Dat is niets anders dan het toepassen van de confederale techniek.

Het toepassen van de confederale techniek, moet niet noodzakelijk leiden tot een volledige confederale staat. Als de staat niet noodzakelijk volledig confederaal moet zijn en de confederale techniek enkel wordt aangewend om het ontspoorde federale systeem bij te sturen, dan is er geen dreiging voor separatisme. Wanneer men in België een rem zet op de centrifugale beweging van het federalisme door eindelijk artikel 35 van de Grondwet uit te voeren, kan het confederale karakter van de staat worden versterkt. In dat kader blijft de Senaat wel een noodzaak. Het echte gevaar is de theorie van de ‘herfederalisering’, die door een verkeerd begrip van het Belgisch Federaal systeem ons juist dichter bij het separatisme brengt