Democratie aan de wurgpaal

Hendrik Vuye en Veerle Wouters (V&W) vormen een vruchtbaar schrijversduo. Om Felix Timmermans te parafraseren: de boeken rollen als rapen uit hun laptop, sinds 2016 elk jaar één. De oogst van 2019 draagt de vlag Schone schijn, de ondertitel onthult de lading: Particratie wurgt democratie. Daarmee is de toon gezet en de rode lijn die door het boek loopt getrokken: in Vlaanderen en België ligt de macht bij de partijapparaten, inzonderheid de voorzitter en zijn ‘leenmannen en leenvrouwen’ – de ‘particratie’ – die parlementsleden de mond snoeren, het parlement uitschakelen, de regering aan zich ondergeschikt maken en zo de democratie wurgen.

In zijn politiekwetenschappelijke betekenis is – of was? – ‘particratie’ een neutraal begrip. Lieven De Winter definieert het als ‘een variant van de klassieke parlementaire democratie waarin de politieke partijen, meer dan de andere deelstructuren van het politiek systeem (parlement, regering en administratie, rechtsprekende macht, communicatiemedia), de politieke besluitvorming determineren’ (Res Publica, 1981, nr. 1). Omdat die impact soms als té dominant werd en wordt ervaren, kreeg het begrip een negatieve connotatie. Vandaag is het, ook bij V&W, zelfs synoniem van de partijtop en zijn (kwalijke) praktijken.

 Vertegenwoordigers van de Natie

In het eerste deel van Schone schijn gaat het over de wortels, de groei en de bloei van de particratie. Ruim puttend uit politologisch en historisch onderzoek, maken V&W een lange wandeling door onze parlementaire en politieke geschiedenis. Ze vangt aan in 1830-1831, wanneer het Nationaal Congres de nieuwe Belgische Staat een representatief regime geeft: de rijkste mannen van het land verkiezen een selecte groep notabelen die niet het volk en niet hun kieskring, maar de ‘Natie’ vertegenwoordigen en in het parlement in volle onafhankelijkheid beraadslagen en beslissen in het algemeen belang. Aan het eind van de wandeling, 113 bladzijden verder en bijna twee eeuwen later, blijft van dat ‘parlement met volledig onafhankelijke parlementsleden’ amper een spaander heel. Vandaag vertegenwoordigen de parlementsleden niet meer de Natie, zoals het nog altijd in artikel 42 van de Grondwet staat, ook niet het volk, zelfs niet hun kieskring en hun kiezers, maar enkel nog hun partij en haar leiding. Het parlement is zijn macht verloren, de regering staat onder partijcuratele.

Het begint volgens V&W al mis te lopen tijdens het unionisme, het tijdvak tot ca. 1850 waarin gematigde katholieken en liberalen ter wille van de oorlogsdreiging uit Nederland samen besturen en compromissen sluiten. De liberalen geven de katholieken de vrijheid een zuil op te bouwen – een voorbeeld dat zij en de socialisten later volgen – en van die verzuiling zou ‘de particratie de exponent’ worden.

Met het einde van het unionisme treden de ideologische tegenstellingen op de voorgrond. Gelijkgezinde parlementsleden en hun sympathisanten organiseren zich in partijen: eerst de liberalen, dan de katholieken, in 1885 ook de socialisten. De socialistische Belgische Werkliedenpartij (BWP) is de eerste om de partijtucht in te voeren. Met de opkomst en opgang van de partijen maken de onafhankelijke parlementsleden plaats voor ‘partijsoldaten’ en komt er een einde aan het dualisme tussen parlement en regering, die beide door de partijen ‘gekoloniseerd’ worden. Het parlement wordt een ‘stemmachine’, de regering een partijregering. Het algemeen meervoudig (1893) en het algemeen enkelvoudig kiesrecht (1919) versterken die ontwikkeling.

Evenredige vertegenwoordiging

De vervanging, in 1899, van het meerderheidsstelsel door een stelsel van evenredige vertegenwoordiging schuift nog meer macht naar de partijen. Of een kandidaat verkiesbaar is, hangt nu in hoge mate af van zijn plaats op de lijst en over die volgorde beslist de partij. Omdat geen enkele partij nog een zetelmeerderheid heeft, wordt de (partij)regering een coalitieregering, die steeds meer gedomineerd wordt door de partijen. De partijtop onderhandelt over het regeerakkoord, de regering hoeft het maar uit te voeren, de parlementsleden worden geacht de coalitie in het zadel te houden. Ook de pacten en andere akkoorden die na de Tweede Wereldoorlog worden gesloten zijn een zaak van de partijelite.

In 1962 erkent het reglement van de Kamer van Volksvertegenwoordigers voor het eerst de politieke fracties. Dat brengt een nieuwe slag toe aan de positie van het individuele parlementslid. Door het uiteenvallen van de unitaire partijen (1968-‘78) bestaan de regeringen voortaan uit meer partijen en wordt het sluiten van politieke akkoorden nóg moeilijker. Bovendien is, ingevolge de eerste staatshervorming (1970), voor de goedkeuring van sommige wetsontwerpen een bijzondere meerderheid nodig (de meerderheid in elke taalgroep en een tweederde meerderheid in de hele Kamer of Senaat). ‘Partijen stellen zich nog strakker op en dulden dissidentie steeds minder. Parlementsleden moeten in het gelid lopen en de partijlijn volgen, anders komt de coalitie in gevaar’. In 1980 breekt in het parlement ‘de laatste opstand’ uit. Acht CVP-senatoren die het niet eens zijn met een onderdeel van de tweede staatshervorming doen de rooms-rode regering-Martens vallen.

Partijfinanciering en kieshervorming

Overigens versterkt de staatshervorming op haar beurt de particratie. Door de federalisering neemt het aantal parlementen en regeringen toe; de partijvoorzitter is zowat de enige die nog overzicht heeft over hun doen en laten, en dat maakt zijn macht ‘gigantisch groot’. De wet op de publieke partijfinanciering van 1989 geeft de partijhoofdkwartieren nog meer macht. Kandidaten worden voor hun campagne afhankelijk van hun partij. De gulle financiering van bestaande partijen bemoeilijkt het aantreden van nieuwe. De paars-groene kieshervorming (2002), die de kieskringen vergroot (en het aantal lijsttrekkers en kandidaten navenant vermindert) en een wettelijke kiesdrempel invoert, ‘is de ultieme machtsgreep van de particratie’.

Toch, zeggen V&W, is de almacht van de voorzitter vaak maar ‘schone schijn’, althans buiten zijn partij. In steeds meer domeinen treden andere actoren besluitvormend op: de Europese Unie, rechters, de zuilen… Bovendien werkt de particratie sinds de laatste regering-Dehaene (1995-‘99) niet meer: de partijen sluiten geen grote akkoorden of pacten meer, ze krijgen de staatsfinanciën niet op orde, ze kunnen geen efficiënte instellingen en bevoegdheidsverdeling tot stand brengen, ze slagen er nauwelijks nog in regeringen te vormen. Partijen zijn ‘communicatiemachines’ geworden die voortdurend in verkiezingsmodus zitten en polariseren in plaats van pacificeren.

Lebeau en Boyaval

Aan het eind van de wandeling door 190 jaar politieke en parlementaire geschiedenis heeft de lezer een goed en breed overzicht gekregen van de ontwikkeling van ons politiek stelsel in het algemeen en ons partijbestel in het bijzonder. De kennelijke ijver van V&W niets onvermeld te laten, maakt de wandeling wel lang. Uitweidingen over onder meer de adviezen van de Raad van State, de vervelling van de zuilen tot dienstverleners en de personalisering van de politiek zijn op zich interessant, maar hebben weinig, zelfs geen verband met het eigenlijke onderwerp.

Dat is nog meer het geval voor de anekdotes waarmee V&W hun wandeling larderen. Wat heeft het met particratie te maken dat een pleintje in Brussel van 1870 tot 1889 naar de liberale staatsman Joseph Lebeau (1794-1865) was genoemd? Of dat de bisschop van Brugge mee aan de basis van de eerste Schoolstrijd ligt omdat hij op 11 juni 1878 niet is gaan stemmen en daardoor niet de katholiek Léon Van Ockerhout maar de liberaal Jules Boyaval met amper één stem meer tot senator was verkozen? – een verhaaltje dat overigens fake news is, al is het maar omdat mét de stem van de bisschop voor Van Ockerhout beide kandidaten er evenveel zouden hebben gehad en volgens de Kieswet Boyaval als oudste tóch de zetel zou hebben gekregen.

Tijdens de lange wandeling willen de gidsen danig veel vertellen, dat ze zelf al eens verloren dreigen te lopen. Zo luidt het op bladzijde 40 dat de particratie vorm krijgt met de stichting van de BWP in 1885, maar drie bladzijden verder citeren de auteurs Misjoe Verleyen volgens wie particratie eind 1918 geboren is in Loppem (waar koning Albert I met een handvol politici een regering van nationale unie vormde en belangrijke hervormingen overeenkwam).

An Clapdorp | Doorbraak

Vuye & Wouters ‘vrezen evenwel dat de parlementsleden te zwak zijn om’ de particratie af te bouwen; ‘daarom “is de toestand niet alleen ernstig, maar misschien zelfs hopeloos”.’

Partijtucht en volgzaamheid

In het tweede, 140 pagina’s lange deel van Schone schijn hebben Hendrik Vuye en Veerle Wouters het over ‘de kenmerken van de particratie, zoals we die zelf hebben ervaren’ – een toevoeging die niet zeer letterlijk mag worden genomen, want bij een behoorlijk deel van de beschreven taferelen uit het recentere en heel recente politiek gebeuren waren ze niet betrokken.

Niet meer chronologisch, zoals in het eerste deel, maar thematisch belichten ze in vier onderdelen evenveel aspecten van de particratie. Het eerste gaat over de partijvoorzitter, de topfiguren die hem omringen en de wijze waarop hij zijn functie invult. Er zijn immers voorzitters in soorten en ze zijn niet allen even machtig – John Crombez was Steve Stevaert niet. Alle partijen laten hun voorzitter door de leden verkiezen, maar dat betekent niet dat die verkiezing een democratisch proces is. Doorgaans wordt ze door de partijtop gestuurd, en als dat niet het geval is loeren broedertwist en verscheurdheid om de hoek, zoals de VLD en de Volksunie mochten ervaren.

Hebben parlementsleden van een oppositiepartij sowieso niets te zeggen, dan moeten die van een meerderheidspartij ter wille van partijtucht en volgzaamheid zwijgen. Dat zij achter de schermen wél betrokken zijn, is ‘het fabeltje van de Wetstraat’. Dat zij in de parlementscommissies wél invloed uitoefenen ‘een andere veel gehoorde smoes’. Parlementsleden zijn getrouwe partijsoldaten en de meeste getrouwe is de fractieleider die ervoor moet zorgen dat de bevelen van de partijvoorzitter worden uitgevoerd. Ook ministers ‘zijn meer dan ooit lakeien van hun partij’ voor wie geldt: ‘Horen, zien en zwijgen als de voorzitter schikt’. (Raar maar waar: in het jongste nummer van Knack, 4 december, klaagt Bruno Tobback er dan weer over dat de socialistische ministers veel te lang de partij bestuurden en de voorzitter leidden …).

Het derde onderdeel handelt over de media die de particratie versterken ‘door enkel te focussen op de kopstukken’ en door elke verklaring van parlementsleden ‘die een beetje afwijkt van de debatfiches’ weg te zetten als ‘ramkoers’. Media kunnen niet om met parlementsleden met een mening. Sommige journalisten ‘gedragen zich als rasechte huurlingen’ en geven gewillig gehoor aan woordvoerders die beslissen welk parlementslid in de media komt en betaald worden om journalisten ‘te bedriegen’.

Het vierde onderdeel gaat weer over de partij. Het partijcongres is ‘meestal een zorgvuldig georchestreerde theatervertoning’ waarop niets beslist, maar de partijtop gelegitimeerd wordt. Die partijtop doet nadien wat hij wil met de congresresoluties. In partijbureau of partijbestuur voeren voorzitter, ministers en hooguit enkele parlementsleden het woord. Informatie stroomt alleen door naar ‘de eerste vazallen’ van de voorzitter, niet naar ‘de lijfeigenen’. Overleg in een partij is enkel topoverleg.

In een vijfde en laatste hoofdstuk behandelen de auteurs het lot van politieke rebellen als Rik Torfs, Marc Verwilghen, Jean-Marie Dedecker, Jean-Claude Van Cauwenberghe – en Hendrik Vuye en Veerle Wouters.

(Af)rekening

Met een bombardement van feiten en citaten borstelen V&W in het tweede deel van Schone schijn het reilen en zeilen in en om de Wetstraat. Nu is het geen geheim dat de strijd om de macht tussen en in de partijen bijwijlen hard en niet altijd netjes is, maar door enkel onfraaie taferelen op te sommen en negatieve commentaren te citeren, wordt het beeld natuurlijk heel donker. Wie een verslag ziet dat enkel de ‘vuile’ spelmomenten en overtredingen toont, krijgt een onvolledig en eenzijdig beeld van een voetbalwedstrijd. Dat V&W in onmin zijn gevallen met hun partij en haar voorzitter, in september 2016 de deuren van de N-VA achter zich dicht getrokken hebben om uitzetting vóór te zijn en zich als slachtoffers van de particratie beschouwen, zal aan hun gitzwarte beeld van de politiek niet vreemd zijn. Op meer dan één bladzijde presenteren zij hun ex-partij en enkele ex-collega’s de (af)rekening.

Zoals het eerste bevat ook het tweede deel van het boek enkele uitweidingen die weliswaar niet oninteressant maar veeleer overbodig zijn, over parlementaire vragen en interpellaties bijvoorbeeld. De 30 pagina’s die op het kopje ‘Particratie en media’ volgen, zijn meer een striemende kritiek op de pers dan een analyse van de wijze waarop media particratie (kunnen) versterken.

Hopeloos

De epiloog van het boek vat de diagnose van Vuye en Wouters nog eens samen. De belangrijkste verkiezingen in dit land zijn die van de partijvoorzitters. Ze bepalen ‘ het wel en wee van de particratie’, die de democratie uitschakelt. Alle pogingen om het partijwezen te hervormen of de politiek te vernieuwen, hebben daar niets aan kunnen veranderen, want zijn op niets uitgelopen.

Is er dan echt geen remedie? Toch wel, zeggen V&W. Grondwettelijk gezien hebben de parlementsleden alle macht. Indien zij het willen, kunnen zij het parlement herwaarderen door de kieskringen te verkleinen, door de lijststem af te schaffen, door de partijfinanciering te hervormen en te koppelen aan interne partijdemocratie en de beperking in de tijd van het mandaat van een partijvoorzitter, enzovoort. De auteurs vrezen evenwel dat de parlementsleden te zwak zijn om dat te willen; daarom ‘is de toestand niet alleen ernstig, maar misschien zelfs hopeloos’.

Maatstaf

Met de harde diagnose van V&W valt beslist een eindweegs mee te gaan. De publieke financiering van de politieke partijen is zonder meer te ver doorgeschoten. De tentakels van de partijen reiken te ver. De auteurs verwijzen naar benoemingen bij de Nationale Bank en het Grondwettelijk Hof, maar gaan niet nader op dat aspect van de particratie in. Hun klemtoon ligt op het parlement en de volksvertegenwoordiging.

Dat een representatieve democratie niet kan functioneren zonder politieke partijen, betwisten ook Vuye en Wouters niet. Ze selecteren het politiek personeel en nemen deel aan het besluitvormingsproces. De hamvraag is hoe groot dat aandeel mag zijn vooraleer het té dominant wordt en de partijen buiten hun boekje gaan? Een eenduidig antwoord op die vraag is moeilijk te geven, omdat een eenduidige maatstaf ten enenmale ontbreekt.

Hoewel ze schrijven dat er sinds 1831 heel wat water naar de Noordzee is gevloeid, lijkt voor V&W het model van 1831 en grondwetsartikel 42 nog altijd de maatstaf te zijn, onder meer wanneer ze stellen dat volgens de grondwet het parlementair mandaat de gekozene toebehoort en niet de partij. Die staatsrechtelijke theorie is al lang door de politieke praktijk ingehaald.

Het is juist door de werking van het parlement-dat-begon-zonder-partijen en door de uitbreiding en dus democratisering van het kiezerskorps dat de partijen systeemfunctioneel zijn geworden. Sinds de ‘ijzeren wet’ van Robert Michels (1911) weten we dat grote organisaties, en dus ook partijen, onvermijdelijk oligarchiseren. Unionistische en meerderheidsregeringen zijn er niet meer, enkel coalitieregeringen die compromissen moeten sluiten – in veel meer domeinen dan in de eerste helft van de 19de eeuw en voor problemen die aanzienlijk complexer zijn. ‘Wer keine Kompromisse machen kann, ist für die Demokratie nicht zu gebrauchen’, zei de Duitse staatsman Helmut Schmidt.

Het is een illusie te denken dat een vergadering van 150 ‘onafhankelijke’ parlementsleden politieke compromissen kan sluiten. Dat is werk voor een beperkte groep. En ja, van parlementsleden mag worden verwacht dat zij het compromis steunen dat partijgenoten gesloten hebben. Politiek wordt moeilijk, zo niet onmogelijk zonder fractiediscipline – en dat is iets anders dan ‘gedwee aan de leiband van de voorzitter lopen’ en ‘op het knopje drukken’.

Voor of van

De manier waar in een partij besluiten worden genomen en compromissen worden gesmeed, is de achilleshiel van de particratie. V&W hebben een punt als zij over het gebrek aan interne partijdemocratie klagen. Ook al is over de besluitvorming in de partijen niet veel bekend, het staat vast dat de groep échte beslissers vaak klein is. Maar wat belet parlementsleden om zo al niet tot die groep door te stoten, dan toch in de wekelijkse fractievergadering en andere partijorganen hun stem te laten horen en de besluitvorming te beïnvloeden? In elke partij zijn er wel enkele parlementsleden die dat doen, maar te weinig, maar niet allen. Zouden er dan toch zo veel zo ‘braaf’ zijn uit vrees hun verkiesbare plaats op de lijst te verliezen?

Want ook dit is een wezenlijk verschil met 1831 (dat V&W onvermeld laten): de ‘onafhankelijke notabelen’ waren rijk en konden hun mandaat als het ware in hun vrije tijd uitoefenen, tegen een kleine vergoeding (wie in Brussel woonde kreeg zelfs geen vergoeding). Zij konden, in weberiaanse termen, volop leven voor de politiek (cf. Politiek als beroep van Max Weber – red.). Vandaag zijn de parlementsleden niet slecht betaalde beroepspolitici. Zij leven van de politiek. Om de particratie in te dammen, hebben we misschien wel parlementsleden nodig die meer voor dan van de politiek willen leven.