Van politieke naar publieke verantwoordelijkheid

In zijn immer lezenswaardige column formuleerde Siegfried Bracke dinsdag rake bedenkingen en pertinente vragen over de  verantwoordelijkheid van Vlaams minister van Welzijn Wouter Beke voor misstanden in de kinderopvang. Wij knopen daar graag enkele beschouwingen over het concept ‘politieke verantwoordelijkheid’ aan vast.

Onschendbaar

Dat ministers verantwoordelijk zijn, hebben de ‘stichters’ van het koninkrijk België in de grondwet van 1831 gezet, en zij hadden daar een reden voor. Als regeringsvorm hadden zij de monarchie gekozen en niet de republiek. Nu kon – en kan – volgens de rechtsdoctrine een monarch wettelijk niets verkeerds doen. Daarom moet iemand anders de verantwoordelijkheid dragen voor de handel en wandel van de koning, en die iemand is de minister. ‘De persoon des Konings is onschendbaar, zijn ministers zijn verantwoordelijk’, luidt het in grondwetsartikel 88.

In de 19^de eeuw waren de ministers letterlijk ‘dienaars’ van de koning. Leopold I en zijn opvolgers bepaalden mee het beleid en zaten persoonlijk de vergaderingen van de ministerraad voor. Daar kwam na de Eerste Wereldoorlog een einde aan. Als gevolg van de uitbreiding van het kiesrecht en de invoering van de evenredige vertegenwoordiging konden enkel nog coalitieregeringen worden gevormd. Van zo’n regering had niet langer de koning, maar hadden de eerste minister en de partijvoorzitters de touwtjes in handen.

Ambtenarij

Intussen nam met de opkomst en uitbouw van de verzorgingsstaat de overheidsbemoeienis toe. Dat vertaalde zich in de vermeerdering van het aantal ministeries en de groei van het ambtenarenkorps. De klemtoon die lange tijd op de verantwoordelijkheid van de ministers voor de handelingen van de koning had gelegen, verschoof naar hun verantwoordelijkheid voor de handelingen van de ambtenarij. Een ongeschreven staatsrechtelijke regel zegt dat een minister die leiding geeft aan een ministerie en zijn ambtenaren, daarover verantwoording moet afleggen aan het parlement. Hij is ‘politiek verantwoordelijk’ voor het handelen van de ambtenaren.

Ver-antwoord-elijk

In ‘verantwoordelijk’ zit het woord ‘antwoord’, net als in het Franse ‘responsabilité’ en het Engelse ‘responsability’ het woord ‘response’ zit. Politiek verantwoordelijk zijn betekent: antwoord geven op vragen. Ministers moeten uitleggen wat de overheid gedaan heeft of verzuimd heeft te doen en waarom, en wat de overheid van plan is te doen of niet te doen en waarom.

De verantwoordingsplicht geldt in de eerste plaats tegenover het parlement, de verkozen volksvertegenwoordiging. Op die manier, maar ook door bijvoorbeeld persinterviews, leggen ministers tevens verantwoording af aan de hele samenleving, aan de burgers.

Politieke verantwoordelijkheid nemen is dus niet per definitie synoniem met ontslag nemen, zoals sommige politieke commentatoren menen, maar eerst en vooral verantwoording afleggen. Wanneer het parlement vindt dat een minister er niet in slaagt dat op bevredigende wijze te doen, kan het zijn vertrouwen opzeggen en hem dwingen ontslag te nemen. En niets belet – maar niets verplicht – een minister vrijwillig op te stappen wanneer hij oordeelt dat hij op een of andere manier tekort is geschoten.

Herijking

De politieke verantwoordelijkheid van een minister is zo goed als onbeperkt. De enige grens is die van de bevoegdheid. Een minister kan niet verantwoordelijk worden gehouden voor beleidszaken waar hij niet bevoegd voor is. Binnen zijn bevoegdheidssfeer is hij vanzelfsprekend verantwoordelijk voor zijn eigen handelen. In het klassieke staatsrechtelijke concept is hij dat ook voor het ministerie waarvan hij aan het hoofd staat en waaraan hij leiding heeft.

De vraag rijst of dat klassieke concept niet aan herijking toe is. Het ministerie van de 19^de eeuw en het grootste deel van 20^ste eeuw bestaat immers niet meer. Rechtstreekse bemoeienis door een minister wordt, zoals Siegfried Bracke opmerkte, niet meer gedoogd en is vervangen door ‘eindeloze procedures, reglementen, regels, principes van (wat moet doorgaan als) goed bestuur, protocollen’.

FOD en agentschap

 Zelfs de benaming ‘ministerie’ is verdwenen, en met de benaming het aloude organisatiemodel. Op federaal niveau zijn FOD’s (federale overheidsdiensten) en POD’s (programmatorische overheidsdiensten) in de plaats gekomen. Dat de topambtenaren niet meer vast benoemd zijn, maar een contract krijgen van zes jaar en geëvalueerd worden, komt ook omdat ze meer autonomie en meer verantwoordelijkheid hebben.

De Vlaamse overheidsadministratie is opgedeeld in tien beleidsdomeinen. Elk beleidsdomein bestaat uit een departement en één of meer agentschappen. Het departement staat in voor beleidsvoorbereiding en beleidsondersteuning, en werkt onder het gezag van de minister. Een agentschap staat vooral in voor beleidsuitvoerende taken en heeft een grote(re) mate van autonomie. In de decreten is daarom uitdrukkelijk sprake van ‘verzelfstandigde agentschappen’. Kind en Gezin was tot 2019 een eigen verzelfstandigd agentschap. Sinds de fusie met het agentschap Jongerenwelzijn ressorteert zijn dienstverlening onder het agentschap Opgroeien.

Afstand

Niemand kan ontkennen dat de afstand tussen een minister van de Vlaamse regering die het beleid bepaalt, en een ambtenaar van een verzelfstandigd agentschap die een onderdeel van dat beleid uitvoert, toch wel erg groot is. De vraag rijst – en kan men stellen in de woensdag door het Vlaams Parlement opgerichte onderzoekscommissie kinderopvang – in welke mate een minister nog, of toch als enige, politiek verantwoordelijk kan zijn voor beleidsuitvoering door ambtenaren van een verzelfstandigd agentschap .

Moet het concept ‘politieke verantwoordelijkheid’ niet worden vervangen door of ten minste aangevuld met het concept ‘publieke verantwoordelijkheid’, zijnde de verantwoordingsplicht van de overheid – als optelsom van tal van overheidsdiensten – tegenover de volksvertegenwoordiging en de samenleving?

Hedendaagse invulling

En moet die publieke verantwoordelijkheid niet worden gelegd waar de bevoegdheid daadwerkelijk wordt uitgeoefend? Dus bij de minister voor de beleidsbepaling, maar bij de verzelfstandigde agentschappen en hun leidinggevende ambtenaren voor de beleidsuitvoering?

Politoloog Carl Devos (UGent) twitterde naar aanleiding van de ‘zaak-Beke’: ‘Misschien moeten we politieke verantwoordelijkheid gewoon uit de leerstof schrappen. Of gewoon nog even vermelden als een concept van het verleden’. Meer aangewezen lijkt het om het concept ‘politieke verantwoordelijkheid’, dat stamt uit een tijd waarin de problemen waar de overheid mee te maken had beperkt en overzichtelijk waren, een hedendaagse invulling te geven. Voorwaar een uitdagende opdracht voor een politoloog.