Vijftig jaar confederalisering

Omdat het nieuwe jaar slechts enkele weken oud is, mag nog worden herinnerd aan een verjaardag die in 2019 onopgemerkt is voorbijgegaan: die van een halve eeuw confederalisering van het koninkrijk. Inderdaad, ondanks de wijdverbreide allergie voor confederalisme, is België al vijftig jaar een deels confederale staatsconstructie – en het zijn, o ironie van het lot, de Franstalige partijen die dat bewerkstelligd hebben.

Langdurig proces

Het Belgische confederalisme zal het product zijn van een langdurig proces, zoals het Belgische federalisme dat is: tussen 17 oktober 1936 en 5 mei 1993 liggen bijna 57 volle jaren.

17 oktober 1936 is de dag waarop de raad van beheer van het Nationaal Instituut  voor Radio-omroep (NIR), op voorstel van minister van PTT Désiré Bouchery, een Vlaamsgezinde socialist, besliste de instelling te reorganiseren. Om ‘de culturele zelfstandigheid van de over beide golflengten uitgezonden programma’s’ te verzekeren, werd de openbare omroep opgedeeld in drie departementen: een voor de ‘Vlaamsche uitzendingen’, een voor de ‘Fransche uitzendingen’ en een voor de gemeenschappelijke diensten. Het was de aarzelende opmaat van cultuurautonomie en het schuchtere begin van het federaliseringsproces.

5 mei 1993 is de dag waarop, na vier staatshervormingen, in de grondwet gebeiteld werd dat België een federale staat is (en dat sindsdien bij de vijfde en de zesde staatshervorming nog wat meer is geworden).

Sui generis

Federalisme is veel meer een soepel organisatieprincipe dan een strakke organisatievorm. Het houdt in dat in een staat de machtsuitoefening en de beleidsvoering verdeeld zijn tussen een centraal en een decentraal niveau. Door de concrete uitwerking van dat beginsel is elke federale staat sui generis  – enig in zijn soort –, en zeker het Belgische federalisme wijkt, door zijn wordingsgeschiedenis, zijn tweeledig deelstatelijke niveau (gewesten en gemeenschappen) en zijn asymmetrische architectuur, van het handboekfederalisme af. Waarom zou het Belgische confederalisme dan niet sui generis (kunnen) zijn en van het handboekconfederalisme (kunnen) afwijken?

Een confederatie of statenbond, zegt het handboek, is een samenwerkingsverband van twee of meer onafhankelijke staten die bij verdrag overeenkomen bepaalde zaken gezamenlijk te regelen. Waarom zou er naast die aggregatieve niet een segregatieve vorm van confederalisme mogelijk zijn, zoals er naast het ‘klassieke’ aggregatieve federalisme (twee of meer onafhankelijke staten gaan op in een nieuwe bondsstaat waaraan zij een deel van hun bevoegdheid overdragen en waarvan zij de deelstaten vormen) een segregatief federalisme bestaat (een unitaire staat vormt zich om tot bondsstaat en draagt een deel van zijn bevoegdheid over aan nieuw opgerichte deelstaten; zie België)?

Bij segregatief confederalisme splitst een unitaire of federale staat zich op in twee of meer onafhankelijke staten, die overeenkomen bepaalde zaken gezamenlijk te regelen. Het is dus niet nodig dat Vlaanderen en Wallonië eerst onafhankelijk worden om een confederatie te vormen, zoals vaak beweerd wordt.

Verkiezingen

Tussen federalisme en confederalisme zijn de verschillen niet zo groot. In een statenbond is het pakket aangelegenheden dat de lidstaten gezamenlijk (‘confederaal’) regelen zeer beperkt en beduidend kleiner dan het pakket aangelegenheden dat in een bondsstaat door het centrale niveau (‘federaal’) geregeld wordt. Op dat punt is België nog geen confederatie, maar elke bevoegdheidsuitbreiding van de deelstaten sinds 1970 was wel een stap in die richting, en elke bijkomende bevoegdheidsuitbreiding zal dat eveneens zijn.

Op andere punten staat de institutionele en politieke organisatie van België al dicht bij confederalisme. Essentieel in een federale staat is het heelstatelijke karakter van het parlement als verbindende structuur. Dit wil zeggen dat er één ‘federaal’ kiezerskorps, één ‘federaal’ partij- en programma-aanbod en één ‘federale’ verkiezingsinzet is. Welnu, in het ‘federale’ België is dat niet het geval. Hier is geen ‘federaal’ kiezerskorps, maar zijn er de facto twee deelstatelijke kiescolleges, een Vlaams en een Franstalig (van 1995 tot 2010 was dat zelfs de jure zo voor de verkiezing van de senatoren).

Hier bestaat geen ‘federaal’ partij- en programma-aanbod, maar een Vlaams en een Franstalig, en daardoor is er hier ook nauwelijks of geen ‘federale’ verkiezingsinzet, maar een Vlaamse en een Franstalige. De verkiezingen zijn dus meer confederaal dan federaal, en daardoor heeft de Kamer van Volksvertegenwoordigers niet het heelstatelijke, verbindende karakter dat een federaal parlement hoort te hebben.

Afscheuring

Let wel: dat is niet voorgeschreven door of volgt niet uit de grondwet of een wet, dat komt omdat wij geen nationale partijen hebben. En wij hebben geen nationale partijen omdat de Franstaligen zich hebben afgescheurd van de unitair-nationale partijen die er ooit waren. Met die afscheuring is de confederalisering van het koninkrijk begonnen. En aangezien die afscheuring in 1969 werd ingezet bij de christendemocraten, was het vorig jaar vijftig jaar geleden dat de confederalisering begon.

Het is, zoals bekend, de strijd om Leuven Vlaams die aanleiding heeft gegeven tot het uiteenvallen van de unitaire CVP. De regering-Vanden Boeynants viel op 7 februari 1968 over de kwestie, na een interpellatie van Jan Verroken. De Franstalige christendemocraten waren zo verbolgen dat ze beslisten met een eigen programma aan de vervroegde verkiezingen van 31 maart 1968 deel te nemen – waardoor de Vlaamse christendemocraten noodgedwongen hetzelfde deden. Na de verkiezingen groeiden de twee ‘taalvleugels’ verder uit elkaar. In 1969 richtten ze elk een autonome partij op: de Vlamingen op 26-27 april de  CVP, de Franstaligen op 31 mei de PSC.

Met de verkiezingen van 1968 begon ook de desintegratie van de liberale partij. Omdat ze niet langer de zelfbewuster geworden Vlamingen konden domineren, zijn Franstalige Brusselaars de unitaire partij beginnen te verlaten. Dat leidde tot de vorming van twee vleugels in 1971 en de stichting van twee autonome partijen in 1972: de  PVV op 5-7 mei, de PLP op 27-28 mei.

Bij de socialisten waren er al in 1968 barsten in de tweetalige federatie Brussel-Halle-Vilvoorde. Na de invoering van het tweehoofdig Vlaams-Waals voorzitterschap (1971) en de statutaire erkenning van het Overlegcomité van Vlaamse resp. Waalse federaties (1977) knipte de Waalse co-voorzitter André Cools in oktober 1978 de band met de Vlaamse partijvleugel helemaal door en viel ook de BSP uiteen. De verkiezingen van 17 december 1978 waren die zonder nationale partijen.

Veto

Een ander kenmerk van een confederatie is dat beslissingen over gemeenschappelijke zaken unaniem worden genomen en bijgevolg elke lidstaat vetorecht heeft. Ook op dat punt staat België dicht bij een confederale staatsvorm.

Al bij de eerste staatshervorming (1970) zijn, op vraag van en als tegemoetkoming aan de Franstaligen, in de grondwet enkele maatregelen opgenomen om de Franstalige minderheid te beschermen. Die beschermingsinstrumenten zijn in hoge mate veto-instrumenten, en vooral de Franstaligen interpreteren ze ook zo. Het gaat om:

1. de taalpariteit in de ministerraad, waardoor die in feite uit twee taalgroepen bestaat. Aangezien alle beslissingen in de ministerraad bij consensus moeten worden genomen, heeft elke taalgroep (en dus elke deelstaat) vetorecht (zie bijvoorbeeld het veto van de MR-ministers – de Franse taalgroep – in 2018 tegen de woonstbetreding bij sans-papiers
2. de ‘bijzondere wet’, een instrument om belangrijke institutionele regelgeving een draagvlak in de twee landsdelen te geven. Doordat de helft van elke taalgroep in het parlement het ontwerp of voorstel van bijzondere wet moet goedkeuren of – niet onbelangrijk! – met de wijziging van een bestaande bijzondere wet akkoord moet gaan, geeft dat beschermingsinstrument een vetorecht aan de helft van een taalgroep. Concreet: dertig Franstalige of een vijfde van alle Kamerleden kunnen de goedkeuring of wijziging van een bijzondere wet tegenhouden.
3. de ‘alarmbel’, een procedure waarmee Franstaligen een wetgevend initiatief niet kunnen tegenhouden maar wel aanzienlijk vertragen (zoals ze gedaan hebben bij de splitsing van de kieskring Brussel-Halle-Vilvoorde).

Onomkeerbaar

Ter wille van de alarmbel en de bijzondere wetgeving is bij de staatshervorming van 1970 ook beslist de Kamer en de Senaat in te delen in twee taalgroepen. Die indeling is niet minder dan de grondwettelijke bevestiging van wat hoger is gezegd: de Kamer van Volksvertegenwoordigers is geen heelstatelijke en verbindende federale instelling, en maakt dat onze institutionele organisatie duidelijk en onomkeerbaar naar confederalisme neigt.