Bedenkingen bij Glasgow

Op zondag 31 oktober is in Glasgow de 26^ste VN Conference of the Parties over klimaatverandering van start gegaan.

We weten bij het schrijven van dit stuk nog niet wat de uitkomst van de conferentie zal zijn, maar in het kader van het Klimaatverdrag van Parijs had de Europese Unie zich er al toe verbonden om tegen 2050 klimaatneutraal te zijn. Volgens het Internationaal Energie Agentschap moet 35% van de nodige emissiereductie komen van technologieën, die momenteel alleen als prototype bestaan of zich nog in het demonstratiestadium bevinden. Rekening houdende met de lange levensduur van vele technologieën betekent dit dat het komende decennium cruciaal zal zijn, indien we tegen een redelijke economische kost koolstofneutraal willen worden tegen 2050.

Investeren in innovatie

Denktank Eleni heeft er eerder dit jaar op gewezen  op gewezen dat overheden onvoldoende investeren in het fundamenteel wetenschappelijk onderzoek dat nodig is voor deze energietransitie. De vraag is of er andere instrumenten beschikbaar zijn om de ontwikkeling van klimaatvriendelijke technologieën te promoten.

In de eerste plaats dienen we te beseffen dat de ontwikkeling van groene technologieën baat heeft bij een economisch klimaat dat innovatie in het algemeen stimuleert. De economen Nicholas Bloom, John Van Reenen en Heidi Williams wijzen er bijvoorbeeld op dat de overheid innovatie door de privésector kan aanmoedigen door een fiscaal gunstige behandeling van bedrijfsinvesteringen in innovatie, en door het toekennen van beurzen en prijzen voor ontwikkeling door de private sector.

Daarnaast hebben we natuurlijk nood aan wetenschappers, ingenieurs en technici. De recente noodberichten rond de evolutie van de kwaliteit van ons onderwijs zouden ook daarom alle alarmbellen moeten doen afgaan – maar op korte termijn kunnen zelfs zeer doortastende maatregelen daar weinig aan veranderen, terwijl de nood aan innovatie onmiddellijk is. Bloom, Van Reenen en Williams stellen voor om dit tekort op te vangen door meer immigratie van hooggeschoolden uit armere landen, maar dit ligt politiek moeilijk.

Overheid zelf actief?

Een nog moeilijker punt is of de overheid zelf actief moet participeren in het bevorderen van specifieke producten of bedrijven. Economen wijzen erop dat de ervaringen met een actief industrieel beleid niet bepaald onverdeeld succesvol zijn. De lijst van mislukkingen die miljarden hebben gekost aan de belastingbetaler is inderdaad lang. De Concorde is natuurlijk het meest spectaculair voorbeeld. En wie herinnert zich Quaero nog, de poging om een Europese Google te ontwikkelen?

Maar daar tegenover staan wel degelijk een aantal succesverhalen, waarvan de TGV het meest sprekend voorbeeld is.  In het domein van energiebeleid kunnen we verwijzen naar de gerichte steun voor fotovoltaïsche zonnepanelen in onder andere Japan of voor windenergie in Denemarken.

Het belangrijkste probleem in de voorbije decennia bleek vooral dat wanneer overheden zich bleken te vergissen in de keuze van de te steunen sectoren, ze dat bleven doen, lang nadat de vergissing duidelijk was geworden.

Bodemloze putten

In de nasleep van de financiële crisis hoorden we het afgelopen decennium terug pleidooien ten voordele van een meer actief industrieel beleid, zelfs vanuit onverdachte hoek zoals het IMF. Dit is niet onopgemerkt gebleven bij Europese beleidsmakers – een voorbeeld van een dergelijk initiatief door de Europese Commissie is de Battery Alliance. De bedoeling van dit initiatief is om van Europa een wereldleider te maken in het domein van batterijtechnologie, en onze onafhankelijkheid ten opzichte van buitenlandse producenten (lees: China) te verlagen. Het belangrijkste argument is dat dergelijke allianties kunnen leiden tot Europese netwerken van kennisdeling tussen sectoren en bedrijven.

Of dergelijk ‘nieuw’ industrieel beleid veel succesvoller zal blijken dan zijn voorgangers zal nog moeten blijken. Het lijkt in elk geval aangewezen om dergelijke initiatieven met een kritische blik op te volgen. Indien zou blijken dat ze bodemloze putten zijn, die door een afname van de concurrentie leiden tot hogere prijzen voor de consument, kan het klimaat geen voorwendsel zijn om ze in stand te houden.

Emissiehandel

Discussies rond een actief industrieel beleid gaan ook voorbij aan de rol die het klimaatbeleid zelf kan spelen in het stimuleren van groene innovatie. In de Europese Unie zijn alle ‘grote’ bedrijven uit de industrie en de energiesector onderworpen aan het systeem van de CO2-emissiehandel. In dat systeem wordt een globale Europese bovengrens opgelegd aan de CO2 uitstoot van alle betrokken bedrijven. Aan elk bedrijf wordt ook een individueel plafond toegekend (hetzij door veiling, hetzij op basis van de historische emissie van dat bedrijf). Indien dat plafond te duur blijkt te zijn voor het bedrijf, dan kan het bedrijf ervoor kiezen om emissierechten te kopen van bedrijven voor wie het verder terugdringen van de emissies goedkoper kan.

Economen verkiezen dit systeem boven een systeem van vaste plafonds per bedrijf, omdat de verhandelbaarheid ertoe leidt dat de afname van de emissies plaatsvindt in de sectoren en bedrijven waar dit het gemakkelijkst kan. Maar doordat het systeem ook leidt tot het ontstaan van een prijs voor CO2, bevat het ook een permanente stimulans om te zoeken naar nieuwe oplossingen – tot innovatie, dus. Recent onderzoek  bevestigt inderdaad dat bedrijven die onderworpen zijn aan de Europese emissiehandel tot 30% meer uitgeven aan onderzoek en ontwikkeling om hun CO2 uitstoot te reduceren, en dat dit ook effectief leidt tot meer patenten. Aangezien deze cijfers geen rekening houden met de innovatie van toeleveranciers, onderschatten ze in feite de impact van de emissiehandel op de totale innovatieve activiteit.

Arbeidsmigratie

Wat ook opmerkelijk is, is dat deze toename pas in de laatste jaren is waargenomen. In de eerste jaren van de emissiehandel waren teveel emissierechten toegekend, en konden de doelstellingen gemakkelijk gehaald worden door ‘laaghangend fruit’ zoals door overschakelen naar brandstoffen met minder CO2. Naarmate het globaal plafond verder wordt teruggedrongen, zullen deze oplossingen niet meer mogelijk zijn met de bestaande technologieën, en zullen bedrijven steeds verder worden aangemoedigd om fundamenteel nieuwe oplossingen te ontwikkelen. In tegenstelling tot een actief industrieel beleid, is dit een voorbeeld van marktconform milieubeleid.

Om het nog even allemaal op een rijtje te zetten: er bestaan sterke potentiële synergieën tussen het klimaatbeleid en beleid dat goed is voor innovatie in het algemeen. Het grootste openstaand vraagstuk is of ’traditioneel’ industrieel beleid, dat inzet op specifieke sectoren en technologieën een goed idee is. De ervaringen uit het verleden nopen tot een zekere voorzichtigheid. Daarnaast is het weliswaar onmogelijk om op zeer korte termijn decennialange verwaarlozing van investeringen in energie-onderzoek te compenseren, maar een grotere openheid tegenover arbeidsmigratie kan al veel goedmaken.