De mars van de witte olifanten

Het ABOS-schandaal, zegt u dat nog iets? Even opfrissen: midden jaren negentig komt aan het licht dat het Algemeen Bestuur voor Ontwikkelingssamenwerking jarenlang miljarden franken heeft verspild. Onder andere de zogenaamde ‘witte olifanten’ raakten toen bekend. Dat waren megalomane projecten waar veel geld in is gekropen, maar daarna ongebruikt wegkwijnden. Of schaamteloos contacten van ministers verrijkten. Denk aan een half miljoen dollar voor een pruikenfabriek in Indonesië waar mensen tegen een hongerloon werkten, waterkrachtcentrales in DRC die amper werken of containers vol medische apparatuur, als ‘mobiele klinieken’, die nooit zijn gebruikt.

Het schandaal gaf aanleiding tot een grote hervorming van de Belgische ontwikkelingssamenwerking, die uiteindelijk kan worden omschreven als een schoolvoorbeeld van ‘kind met het badwater weggooien’. Uiteraard moesten een aantal wantoestanden verdwijnen, zoals het schrijnende tekort aan interne controle (twee personen voor een heel ministerie) en een duidelijk onderscheid tussen kabinet en ministerie. Eén van de grootste stommiteiten die men toen echter doorvoerde was het volledig verlaten van samenwerking met de Belgische privésector in het kader van ontwikkelingssamenwerking. Dat besluit dreigt ons nu zuur op te breken.

Lapwerk

In de nasleep van het schandaal werd in het parlement een opvolgingscommissie opgericht. Die kwam naar buiten met een aantal conclusies die vernietigend waren voor de werking van ABOS. Ironisch genoeg klinken de conclusies, vergeleken met de situatie vandaag, zéér bekend. Er was een personeelstekort en scheefgetrokken aanwervingsprocedures. Bemoeizucht vanuit het kabinet en slechte ondersteuning op het terrein ondergroeven de werking. Men concentreerde zich op te veel sectoren en liep te ver mee aan het handje van de VN. Dossiers werden niet opgevolgd en er ging te veel tijd verloren tussen voorbereiding en uitvoering.

Een meer controversiële beslissing was het verregaand hervormen van de samenwerking met de private sector. Tot aan het ABOS-schandaal werkte de Belgische ontwikkelingssamenwerking nauw samen met de privé. Dit gebeurde binnen een systeem van zogenaamde ‘gebonden hulp’ – een deel van het Belgische ontwikkelingsgeld moest door ontwikkelingslanden verplicht worden uitgegeven bij Belgische bedrijven. Vooral Wallonië profiteerde van deze regeling. De Waalse industrie leverde het soort producten dat nodig waren in ontwikkelingslanden – machines, bouwmaterialen,… Vlaanderen, meer een diensteneconomie, had minder belangen te verdedigen in dit systeem.

Onder staatssecretaris Reginald Moreels vervelde ABOS tot DGIS – Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking, het huidige DGD. Moreels had vooral schrik dat de hele heisa rond gebonden hulp het draagvlak voor ontwikkelingssamenwerking tout court fataal zou ondermijnen. Hij nam daarom de drastische beslissing om de banden tussen ontwikkelingssamenwerking en het bedrijfsleven volledig door te knippen. Een hele groep actoren viel zo weg, wat een andere groep actoren (het middenveld) bevoordeelde en buitenproportioneel veel invloed gaf op het beleid. Deze zet getuigde meer van damage control dan van visie. Terzijde: Moreels werkte voor zijn aantreden jarenlang voor Artsen Zonder Grenzen.

Monopolie

Een meer controversiële hervorming van Moreels betrof de oprichting van BTC (Belgische Technische Coöperatie), in 1998. BTC – nu Enabel – moest alle uitvoerende taken van het ministerie voor ontwikkelingssamenwerking overnemen. Dit zou de bemoeizucht van ministers en mogelijke belangenvermenging tussen beleid en uitvoering tegengaan. Uiteraard waren de belanghebbenden in de oude constructie, voornamelijk Waalse parlementsleden, ‘bezorgd’ om deze hervorming. In essentie was deze hervorming ook een mooi idee, maar ondertussen haalde de realiteit het idealisme in en zijn we terug bij start aangekomen. En dat heeft met constructiefouten in de wetgeving te maken.

Enabel is volgens haar statuten een NV naar publiek recht, een bedrijf 100 % in handen van de overheid. Een bedrijf omdat die constructie de mogelijkheid gaf dure ambtenaren te versluizen naar een in essentie private organisatie. In de oprichtingswet stonden dan ook de voorwaarden voor ambtenaren die de sprong wilden/moesten maken. Ook de autonomie die een bedrijfsstructuur in principe biedt, was mooi meegenomen in het antwoord op de belangenvermenging die de ABOS-commissie ontwaarde in haar onderzoek.

Maar van een bedrijf verwacht men natuurlijk dat het winstgevend is en zich in een concurrentiële positie op de markt begeeft. In de sector ontwikkelingssamenwerking is dat echter een moeilijke zaak. Zeker als men blijft denken vanuit een subsidieparadigma. En al helemaal zeker als men net een schandaal rond fraude met bedrijven moet overleven. Maar daar had de oorspronkelijke wetgever – de regering Dehaene II – iets op gevonden: Enabel valt buiten de wet op overheidsopdrachten. Het bedrijf heeft dus een volledig monopolie op de uitvoering van de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Daartegenover staat dat het de mogelijkheid heeft opdrachten van derden aan te nemen. Officieel heet het dat Enabel daartoe wordt aangespoord in ruil voor de enveloppes dat het van België krijgt, maar in realiteit steeg het aandeel opdrachten van derden zelden uit boven de 10%.

Oud zeer

Tegelijkertijd dreigen na een goede twee decennia de oude kwalen van ABOS terug te keren. Met de autonomie van Enabel is het de laatste jaren bergaf gegaan. Een stoelendans van kabinetschef ontwikkelingssamenwerking, directeur-generaal van DGD en directeur van Enabel zorgde voor een machtsconcentratie bij het ministerie. Recente wetswijzigingen, geïnitieerd door diezelfde mensen, slechten de muren die waren opgetrokken tussen BTC/Enabel en DGD. Het is nu wettelijk mogelijk om Enabel van bij het begin te betrekken bij de onderhandelingen over de samenwerking tussen België en de ontwikkelingslanden waar het werkzaam zal zijn. Dit leidt tot de vreemde situatie dat Enabel zélf kan bepalen welke opdrachten het zal krijgen van de overheid. Gecombineerd met de behoefte om succesvolle projecten voor te leggen, kan dit leiden tot het plukken van laaghangend fruit. En als dat fruit op is, tot het verlagen van de lat.

Deze evolutie is zorgwekkend, vooral vanwege de verregaande controle die Enabel kan uitoefenen op de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Als overheidsbedrijf legt het enkel verantwoording af aan het bevoegde regeringslid. Parlementair toezicht is dus amper mogelijk, hoogstens als dubbele controle van de cijfers die een minister of staatssecretaris meegeeft in het jaarverslag. Bijsturen van het beleid vanuit het parlement – toch de wetgevende macht – wordt al helemaal onmogelijk. Samen met het al bestaande monopolie van het bedrijf is dit een potentieel desastreuze situatie.

Haal het kind terug

Vanuit al deze overwegingen ben ik voorstander van het weer toelaten van de private sector in ontwikkelingssamenwerking. In plaats van de rigide verwijdering van elke vorm van bedrijfscultuur uit de Belgische ontwikkelingssamenwerking had men in het verleden beter gekozen voor een duidelijk reglementair kader waarbinnen bedrijven kunnen opereren.

Het zou in de eerste plaats al een goede zaak zijn om de uitzondering op de wet op overheidsopdrachten te laten vallen. Gooi de sector open. De jarenlange verstrengeling van beleid en uitvoering heeft Enabel log gemaakt – de kritiek op ABOS dat er te veel tijd verstreek tussen planning en uitvoering is weer actueel. Bovendien heeft de Belgische ontwikkelingssamenwerking nood aan frisse ideeën die Enabel niet kan bieden.

Ten tweede past het perfect in de ideologie van gelijkwaardig partnerschap om ook de private sectoren van donor en partner te laten samenwerken. Vanuit ontwikkelingsperspectief kunnen we zelfs beleidsmatig perfect voorwaarden aan onze bedrijven opleggen om leertrajecten uit te stippelen voor hun partners in het Zuiden. En wie beweert dat onze bedrijven zelf niets kunnen leren van die partners, dwaalt.

Tot slot: de belangrijkste reden om bedrijven weer toe te laten in ontwikkelingssamenwerking is de economische groei die dit kan genereren. De Belgische focus op fragiele staten, landen die weinig aantrekkelijk zijn voor investeerders, moeten we ombuigen tot een kans. Contacten die tijdens de uitvoering van overheidscontracten worden gelegd, blijven waardevol. De kleinere winst die onze bedrijven initieel boeken, moeten ze beschouwen als een wissel op de toekomst. Immers, als we onze bedrijven laten delen in de ontwikkeling en de economische groei die we onze partnerlanden toewensen, groeien onze bedrijven mee. Maar dan wordt het dringend tijd om het roer om te gooien. Zo niet gaan anderen met de winst lopen.