Janus, de god van de staatshervorming?

Janus is de Romeinse god met de twee gezichten. Elk gezicht kijkt een andere kant op. Hij is de god van de toekomst en het verleden, van ingangen en uitgangen, van het begin en van het einde. Een federaal janusbeleid, eentje met een Vlaams en een Waals gezicht, kan dit? 

In de herfst van 2013 had ik een gesprek met N-VA-voorzitter Bart De Wever en toenmalig ondervoorzitter Ben Weyts op het Schoon Verdiep. Ik legde uit wat de mogelijkheden zijn voor een staatshervorming met een gewone meerderheid. Iets wat ik altijd omschrijf als een ‘voorlopige defederalisering’. Verrast reageerde de N-VA-voorzitter: dit is wat Dehaene bedoelde met bicefaal…

Ik heb mijn handgeschreven voorbereidende nota nog van deze vergadering. Normaal archiveer ik niets, wegens te slordig. Die nota heb ik wél bewaard. Omdat ik ze later heb uitgewerkt in Sleutels tot ontgrendeling (2017) dat ik schreef samen met Veerle Wouters. Een boek dat de N-VA-voorzitter goed kent, want nog nooit heeft hij een voorbeeld geciteerd van bicefaal beleid dat niet in het boek staat… Ik zal hem bij deze nog een bijkomend voorbeeld cadeau doen.

Wat is het probleem?

Een staatshervorming veronderstelt meestal een herziening van de Grondwet en nagenoeg altijd een herziening van bijzondere wetten. In beide gevallen is een exorbitante meerderheid nodig: 2/3 in Kamer en Senaat om de Grondwet te herzien; 2/3 en een gewone meerderheid binnen elke taalgroep, in Kamer en Senaat, om een bijzondere wet te wijzigen.

Als die exorbitante meerderheid er niet is, kan men dan iets doen met een gewone meerderheid? Ja, dat kan: een ‘voorlopige defederalisering’.

Wat is ‘voorlopige defederalisering’?

De techniek van de voorlopige defederalisering is al oud. Dit betekent dat een bevoegdheid op federaal niveau blijft, maar dat er een federaal beleid wordt gevoerd door verschillende ministers of ministercomités op maat van ‘hun’ deelstaat.

Zo komt er in de regering-Eyskens-Merlot/Cools (1968-’71) een Nederlandstalige en Franstalige minister van Nationale Opvoeding en een Nederlandstalige en Franstalige minister van Cultuur.

We kunnen zelfs verder teruggaan in de tijd. In 1960 is cultuur nog nationaal. Het statuut van het Nationaal Instituut voor Radio-omroep (NIR, opgericht in 1930) wordt aangepast door de regering-Esykens-Lilar. De wet van 18 mei 1960 richt BRT en RTB op. De twee ‘uitzendinstituten’ zijn volledig autonoom van elkaar. Ze vallen wel onder de voogdij van de nationale regering. Ook hier wordt een nationale bevoegdheid voortaan bicefaal uitgeoefend.

Wanneer men er na de eerste staatshervorming (1970) niet in slaagt om de gewestvorming te realiseren in een bijzondere wet, richt men met de (gewone) wet Vandekerckhove-Perin (1974) binnen de federale regering drie ministeriële comités op voor gewestelijke aangelegenheden.

In 1976 worden in de schoot van de Nationale Investeringsmaatschappij drie regionale secties opgericht. 

In de jaren ’80 zijn de nationale sectoren het problemenkind van de Belgische politiek. Dit zijn: steenkoolmijnen, scheepsbouw, glasverpakking, textiel en staal. Kamerlid Luc Van den Brande (CVP) dient een wetsvoorstel in tot splitsing van deze sectoren. De latere Vlaamse minister-president verdient hier zijn eerste communautaire sporen. Het dossier leidt zelfs tot de val van de regering-Mark Eyskens (1981). Het aannemen van het voorstel-Van den Brande vereist een bijzondere meerderheid, maar die is er niet. Uiteindelijk beslist de regering om binnen de federale regering gewestelijke ministeriële comités op te richten. Opnieuw biedt voorlopige defederalisering soelaas.

In 1991 gebruikt eerste minister Wilfried Martens nogmaals de janus-truc. Er is onenigheid binnen de federale regering over de uitvoer van wapens naar de Perzische Golf. De PS wil de wapenlevering doorduwen, maar de VU en de Vlaamse socialisten zijn tegen. Om de patstelling op te lossen, komen er binnen de federale regering drie gewestelijke ministercomités. Het Waalse ministercomité geeft gunstig advies en minister van Buitenlandse Handel Urbain (PS) levert de exportlicenties af.

Blijkt dat bicefaal soms tricefaal is. Dit is het geval wanneer men gewestelijke ministercomités opricht: Vlaanderen, Wallonië en Brussel. Vandaar dat ik de term ‘voorlopige defederalisering’ verkies boven ‘bicefaal’. Janus heeft dus (soms) drie gezichten.

De voordelen van deze techniek

De voorlopige defederalisering heeft in het verleden altijd naar een definitieve defederalisering geleid. Het is een opstapje. Cultuur wordt een gemeenschapsbevoegdheid in 1970; onderwijs wordt in twee stappen een gemeenschapsbevoegdheid (1970 en 1988-’89); de gewestvorming komt er ook in twee stappen (1980 en 1988-’89); de nationale economische sectoren worden in 1988-’89 gefederaliseerd en de exportlicenties voor wapenvergunningen in 2003.

Vermits deze techniek meestal eigenlijk alleen over de samenstelling van de regering gaat, is een gewoon K.B. voldoende om binnen de federale regering te defederaliseren. Komt dan toch het parlement tussenbeide, dan volstaat een gewone wet. Het is dus vrij makkelijk om voorlopig te defederaliseren.

Maar het is even makkelijk om het ongedaan te maken. Een volgende regering kan bijvoorbeeld de ministercomités afschaffen of terug kiezen voor één minister. De truc van Janus biedt maar ‘voorlopig’ soelaas, vandaar ‘voorlopige defederalisering’. 

Te vermijden valkuilen     

Soms was de formule succesvol, soms ook niet. In de jaren ’80 was onderwijs een communautaire splijtzwam. Dit ondanks het feit dat er twee ministers waren binnen de federale regering. De Vlaamse minister van Nationale Opvoeding Daniel Coens (CVP) beschuldigt meermaals zijn Franstalige tegenhanger dat diens rekeningen niet op orde zijn. Geen nood voor de Franstalige minister: het budget is toch federaal. Als er een putje of een put is, dan moet de federale regering die toch dichtrijden. Dit is meteen de zwakte van de voorlopige defederalisering.

Maar ook hier bestaat een oplossing: eigen beurzen. Toen de nationale economische sectoren werden gesplitst, werden bij gewone wet ook twee vennootschappen opgericht. De financiële middelen van de vennootschappen kwamen uit de op het grondgebied van het gewest geïnde successierechten. Zo werd per gewest een afzonderlijk federaal beleid gevoerd met eigen geld. Voortaan betalen alleen de Waalse doden het Waalse staal, schreef een Waals journalist.

Wat kan niet?

Een voorlopige defederalisering heeft niet dezelfde gevolgen als een volwaardige defederalisering. Ik leg het uit aan de hand van voorbeelden.

Stel: een student behaalt slechte resultaten aan een Vlaamse universiteit. Hij kan zich niet meer inschrijven volgens de regels van de Vlaamse Gemeenschap. Maar de student bemerkt dat hij volgens de soepeler regels van de Franse Gemeenschap wel zijn studies zou kunnen verderzetten. Hij argumenteert dat het gelijkheidsbeginsel (art. 10-11 Grondwet) is geschonden. Kan dit?

Het antwoord zal zijn dat het verschillend beleid in de Vlaamse en de Franse Gemeenschap een gevolg is van de keuze die de grondwetgever zelf heeft gemaakt om gemeenschappen op te richten en deze voor onderwijs bevoegd te maken. De student vangt bot. Dezelfde grondwetgever heeft niet alleen het gelijkheidsbeginsel ingesteld, maar hij heeft ook aan de gemeenschappen het recht gegeven een verschillend beleid te voeren. 

Stel dat men inzake arbeidsmarktbeleid een bicefaal federaal beleid voert. Kan men dan bijvoorbeeld de werkloosheidsuitkeringen beperken in de tijd in Vlaanderen, maar niet in Wallonië? Dit is een voorbeeld van individuele sociale bescherming in een materie die behoort tot de federale bevoegdheden.

Een Vlaamse werkloze die zijn uitkering verliest zal argumenteren: dit is een schending van het gelijkheidsbeginsel. Was ik een Waal, dan had ik mijn uitkering nog. En gelijk heeft hij. De materie is niet aan de deelstaten toevertrouwd en de federale overheid moet het gelijkheidsbeginsel eerbiedigen.

Er kan dus veel met voorlopige defederalisering, maar niet alles. Confederalisme is dit alvast niet.

Het Herenakkoord

Er is veel te doen over het Herenakkoord afgesloten tussen Magnette en De Wever na de verkiezingen van 2019. In tegenstelling tot wat men laat uitschijnen is dit geen tot in de details uitgewerkt akkoord.

Men vindt er onder de titel ‘Bicephale/tricephale werking’ volgende afspraak: ‘Waar deelstaatbevoegdheden relevant zijn voor federale bevoegdheden (o.a. inburgeringsbeleid, arbeidsmarkt, …) worden die federale bevoegdheden verder afhankelijk van deelstatelijke voorwaarden. Binnen het bestaand federaal kader inzake arbeidsmarkt kan zo flexibiliteit ingebouwd worden’.

We vertalen: er komen, in tegenstelling tot wat Open Vld ooit beweerde, geen twee of drie ministers per domein. Er komen zelfs geen ministeriële comités binnen de federale regering. Maar het zijn de deelstaten die het federale bicefale beleid aansturen.

Kan dit? Het antwoord is: ja, maar… Ik bekijk het arbeidsmarktbeleid, want dit staat uitdrukkelijk vermeld in het Herenakkoord.

Volgens StatBel bedraagt de werkloosheidsgraad in Wallonië 8,2%, in Brussel 10,7% en in Vlaanderen 3,3%. De optimisten van het bicefaal beleid zullen stellen dat dit een eigen beleid inzake werkloosheidsuitkeringen meer dan rechtvaardigt. Alleen, deze cijfers verbergen een andere realiteit.

Er zijn Walen en Walen. Alle Walen wonen niet in Henegouwen waar de tewerkstellingsgraad maar 62,6% bedraagt. Er wonen ook Walen in Waals-Brabant waar de tewerkstellingsgraad 74,6% bedraagt en zelfs een ietsje hoger ligt dan die van Vlaams-Brabant (73,7%). Kers op de taart: in Antwerpen ligt de tewerkstellingsgraad (75,7%) maar een ietsje hoger dan in Waals-Brabant, maar merkelijk lager dan in West-Vlaanderen (79,3%). De breuklijn inzake arbeidsbeleid loopt dus niet zomaar tussen Vlaanderen en Wallonië. Daar zal men, gelet op het gelijkheidsbeginsel, rekening mee moeten houden.

Herenakkoord vergeleken met het regeerakkoord-De Croo

Het verhaal dat met het Herenakkoord België en Vlaanderen er helemaal anders zouden hebben uitgezien, is een val waar velen zijn ingetrapt. Dit is niet zo. We vergelijken het Herenakkoord met het regeerakkoord van de regering-De Croo.

In het regeerakkoord lezen we: ‘Om tegemoet te komen aan de specifieke noden en dynamieken in de verschillende gebieden van het land kan de federale overheid gebruik maken van de mogelijkheid om haar bevoegdheden op asymmetrische wijze uit te oefenen naar gelang het betrokken gewest, de betrokken gemeenschap of subregio waarop het betrekking heeft (“place based policies”). Dit gebeurt met respect voor de principes van gelijkheid en non-discriminatie. Op die manier zou de federale overheid haar beleid kunnen afstemmen op het beleid van de gemeenschappen en de gewesten wanneer het gaat om bepaalde gedeelde bevoegdheden, zoals op het vlak van werkgelegenheid en gezondheidszorg’.

Dit is vrij gelijkaardig aan wat in het Herenakkoord stond. Alleen heeft men nu begrepen dat er ook zoiets bestaat als het gelijkheidsbeginsel. Maar wat in het regeerakkoord staat, bleek een dode mus. Er kwam niets in huis van dat bi- of tricefale beleid.

En ook het herenakkoord bleek een dode mus. Ook daar kwam niets van in huis. 

Geen nood: in verkiezingstijd heeft men beter een dode mus in de hand dan tien levende mussen in de lucht. Men vangt nu eenmaal meer kiezers met beloftes en gespinde verhaaltjes dan met realisaties.