Mensenrechten zijn ook sociale rechten (2)

In een eerste deel van zijn column legde Marc Bossuyt uit dat in een rechtsstaat mensenrechten altijd, overal en voor iedereen afdwingbaar zijn. Maar er blijken ook andere mensenrechten te zijn…

In de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens (1948) werd de catalogus mensenrechten uitgebreid met zogenaamde ‘sociale rechten’. Dit heeft het begrip ‘mensenrechten’ zelf gewijzigd. Sociale rechten zijn niet minder legitiem of minder belangrijk dan klassieke burgerrechten. Ze zijn wel anders.

Het gaat om rechten, zoals het recht op arbeid, het recht op sociale zekerheid, het recht op onderwijs, het recht op gezondheidszorg, het recht op huisvesting en dies meer. Het gaat dus om rechten die positieve verplichtingen aan de staat opleggen. Zij vereisen aanzienlijke middelen en verplichten ook tot het maken van keuzes. Er moeten immers prioriteiten worden gesteld: elke staat moet beslissen welke sociale rechten voor wie bij voorrang moeten worden gerealiseerd.

Wetgevende precisering nodig

Sociale rechten kunnen maar voor de rechter worden afgedwongen als de regelgeving de nodige precisering aanbrengt over welke rechten onder welke voorwaarden en volgens welke modaliteiten aan welke personen moeten worden toegekend. Hoezeer een staat het ook moge wensen, als hij niet over de nodige middelen beschikt, zal hij niet al deze rechten voor iedereen meteen kunnen verwezenlijken. Daarom is er inzake sociale rechten geen universele standaard die geldt van Albanië tot Zwitserland, van Moldavië tot Monaco of van België en Nederland tot Bulgarije en Roemenië, laat staan op wereldniveau.

De rol van rechtscolleges

In het bijzonder de rol die door rechtscolleges kan worden vervuld bij de verwezenlijking van sociale rechten is anders dan voor burgerrechten en fundamentele vrijheden. Want zelfs als sociale rechten als mensenrechten worden gekwalificeerd, verkrijgen zij daardoor niet de juridische kenmerken van burgerrechten en fundamentele vrijheden.

Alleen als een recht of een verbodsbepaling aan de staat positieve verplichtingen oplegt die aanzienlijke middelen vereisen, wordt het een sociaal recht. Met alle gevolgen van dien. Eén van die gevolgen is dat de verwezenlijking ervan in conflict kan komen met de verwezenlijking van andere rechten. Voor burgerrechten en fundamentele vrijheden die in hoofde van eenieder moeten worden geëerbiedigd, is de beleidsmarge van de staat zeer beperkt. Daardoor is het risico dat de rechter in conflict komt met weloverwogen keuzes van de wetgevers zeer klein.

Bij sociale rechten is dat risico veel groter. De toepassing van het discriminatieverbod op sociale rechten kan zelfs voor gevolg hebben dat aan bepaalde categorieën van personen rechten moeten worden toegekend, alhoewel noch de nationale wetgeving, noch een verdrag dit voorschrijven. Dit kan aanzienlijke meeruitgaven voor gevolg hebben. Dit gaat mogelijk ten koste van de verwezenlijking van andere sociale rechten in hoofde van dezelfde of andere categorieën van personen.

Internationale rechtscolleges

Als aan de staat verplichtingen worden opgelegd die zodanige kosten met zich meebrengen dat vele staten zich die niet kunnen veroorloven en die keuzes en prioriteiten vereisen, gaat het niet meer om burgerrechten maar om sociale rechten. Internationale rechtscolleges dienen zich bij het interpreteren van burgerrechten en fundamentele vrijheden bewust te zijn dat de draagwijdte van die rechten en vrijheden niet onbegrensd is.

De overdracht van bevoegdheden van de nationale wetgever naar de internationale rechter is veel groter wanneer het sociale rechten betreft dan wanneer het over burgerrechten en fundamentele vrijheden gaat. Daarom zijn staten zeer terughoudend om internationale rechtscolleges rechtsmacht te verlenen inzake het toezicht op de verwezenlijking van sociale rechten.

Er wordt soms beweerd dat de tegenstelling tijdens de Koude Oorlog tussen westerse en socialistische landen verklaart waarom de twee categorieën rechten zijn opgenomen in verschillende verdragen. Dit blijkt echter niet uit de voorbereidende werken. Het is om reden van de verschillen in de aard van de rechten en in de verplichtingen van de Staten dat de Verenigde Naties hebben gekozen voor twee verdragen: één inzake burgerrechten en politieke rechten en één inzake economische, sociale et politieke rechten. Ook op het niveau van de Raad van Europa, waar er enkel westerse lidstaten waren die onder elkaar geen Koude Oorlog voerden, werd gekozen voor twee verschillende verdragen: het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en het Europees Sociaal Handvest.

Vrijheid beknot

Het is problematisch wanneer een rechtscollege een burgerrecht of een fundamentele vrijheid interpreteert op een wijze die erop neerkomt dat dat recht of die vrijheid wordt omgevormd tot een sociaal recht. De regelgeving behoort toe aan de verdragspartijen. De interpretatie en de toepassing van die regels komt toe aan rechtscolleges. Zij zijn gebonden aan de grenzen die de verdragspartijen aan hun rechtsmacht hebben gesteld. Rechtscolleges zijn niet bevoegd om wetens en willens de bedoeling van de verdragspartijen te miskennen.

Hoe opener en hoe abstracter de referentienormen zijn, hoe voorzichtiger moet worden opgetreden. Zo niet wordt de beleidsvrijheid van de nationale parlementen beknot zonder voldoende democratische legitimiteit. De moderne tendens om het onderscheid tussen burgerrechten en sociale rechten te relativeren beoogt rechters bevoegdheden toe te kennen die aan de regelgevers toekomen. Het versterkt de Rechtsstaat niet.