Polen: juridisch drama of politieke operette?

In Polen wordt de rechtstaat bedreigd. Daarover is zowat iedereen het eens. Wie deze dramatische boodschap wil afzwakken of nuanceren, moet wel te kwader trouw zijn. Het Poolse verhaal is echter complexer dan het wordt voorgesteld. Alleen vereist de precieze draagwijdte van de voorgenomen justitiehervorming evenveel nuance als detail, en dat vergt te veel tijd.

Schematisch bekeken valt de hervorming uiteen in drie onderdelen: de hervorming van het Grondwettelijk Hof, de hervorming van de Nationale Raad voor de Rechtspraak en de hervorming van de rechtbanken zelf.

Crisis in Polen

De crisis rond het Grondwettelijk Hof begon toen de vorige meerderheid (rond het Burgerplatform – PO – van Donald Tusk) het nodig vond om voortijdig beslissingen te nemen over nog niet opengevallen vacatures in het Hof. Er zat immers een verkiezingsnederlaag aan te komen, en die wou men snel af zijn. Dat dit niet werd geapprecieerd door de nieuwe meerderheid, rond Recht en Rechtvaardigheid (PiS) van Jaroslaw Kaczynski, is begrijpelijk.

De reactie was hard, allicht harder dan wijs was: alle in extremis genomen benoemingen, ook de benoemingen die betrekking hadden op opengevallen mandaten, werden ongeldig verklaard en de duurtijd van het voorzitterschap van het Hof werd beperkt. In een tweede fase werd ook de werkwijze van het Hof gewijzigd: het zou niet langer bij gewone meerderheid kunnen beslissen, maar bij tweederde meerderheid, waarbij minstens dertien van de vijftien rechters aanwezig dienden te zijn. Daarenboven diende het Hof de zaken in volgorde van indiening te behandelen, en niet naar eigen goeddunken.

Blokkering

De reactie van het Hof was hard, allicht harder dan wijs was. Met toepassing van de oude regelgeving oordeelde het Hof dat de nieuwe regelgeving strijdig was met de Poolse Grondwet – en dat op een moment dat de nieuwe regelgeving al in werking was getreden en dus in beginsel had moeten worden toegepast.

Met andere woorden, de blokkering was volkomen. Elke betrokken partij kon de anderen verwijten onzorgvuldig te zijn omgegaan met het recht, en had ongetwijfeld een punt.  Zou internationale betrokkenheid kunnen helpen om de patstelling op te lossen? Niet echt. De Commissie van Venetië, een expertenorgaan van de Raad van Europa, samengesteld uit hoogleraren en leden van grondwettelijke hoven, bracht een activistisch verslag uit dat op basis van beleidsmatig verdedigbare maar juridisch onbestaande normen pleitte voor een maximale invulling van de bevoegdheid van het grondwettelijk hof. De Europese Commissie profileerde zich, ook onder invloed van een aantal van haar Poolse medewerkers met een duidelijke Burgerforum-signatuur, als hoeder van de Poolse Grondwet, een taak die haar op geen enkele wijze is toegewezen. Het was voor de Poolse regering bijzonder gemakkelijk om deze internationale inmenging af te doen als vooringenomen.

De regering deed echter meer. Naast de hervorming van het Grondwettelijk Hof werd ook werk gemaakt van een meer omvattende hervorming van het rechtssysteem. Het huidige systeem met drie niveaus van rechtbanken zou worden omgevormd tot een systeem met twee niveaus. Dat in dat kader een algemene herschikking van de beschikbare rechters vereist zou zijn, sprak voor zich. Dat daarbij rechters uit hogere rechtbanken onder de leiding zouden komen van collega’s die voordien in lagere rechtbanken actief waren, was echter onaanvaardbaar voor een van de meer luidruchtige rechtersverenigingen, die de hervorming meteen voorstelde als een epuratie van de magistratuur. Hiërarchie is in Polen geen leeg begrip, en dat zal de regering geweten hebben.

Sovjetrechters

Onhandig voor de internationale communicatie, maar bijzonder goed bekeken voor intern gebruik, ging de regering in Polen een stap mee in de retoriek van haar tegenstanders. De wijziging van de pensioenleeftijd voor magistraten werd gepresenteerd als een afscheid van de rechters die carrière hadden gemaakt tijdens het communisme. Dat klinkt eigenaardig in onze oren, want de tijden van het communisme zijn allang voorbij. Anderzijds was het merendeel van de huidige hoge magistraten al actief in de jaren 80 van vorige eeuw, en in die tijden was minstens lippendienst aan de communistische partij een benoemingsvoorwaarde. Dat niet erkennen is op zijn minst een gebrek aan sensitiviteit, en staat in scherp contrast tot de manier waarop in Duitsland wordt gedacht over het nationaalsocialistische verleden van rechters. Kort na de oorlog werd met dit thema vrij vergoelijkend omgegaan, maar vorig jaar werd op vraag van justitieminister Heiko Maas een uitgebreide wetenschappelijke studie gewijd aan de invloed die voormalige nazi’s na de oorlog lieten gelden in het Duitse justitieapparaat. De socialist Maas betreurde expliciet dat geen strengere houding was aangenomen met voormalige aanhangers van het totalitarisme. Wijze woorden, die ook voor Polen relevant zijn.

Alle goede dingen bestaan uit drie, bedacht men ongetwijfeld in Warschau. Om zeker niet de indruk te wekken te plooien onder het binnen- en buitenlandse verzet, maakte de regering ook werk van een hervorming van de Nationale Raad voor de Rechtspraak, te vergelijken met onze Hoge Raad voor de Justitie. Dit orgaan is belast met het voorstellen van kandidaten voor rechterlijke ambten aan de president, die vervolgens tot benoeming overgaat. Tot nu toe waren 15 van de 25 leden verkozen door rechtersverenigingen. Van de  tien andere leden waren vier ex officio lid (de president, de minister van Justitie en twee hoge magistraten) en zes anderen waren parlementslid. In de nieuwe constellatie zouden de rechtersverenigingen vijftien leden voordragen, die vervolgens door het parlement zouden worden benoemd, en zouden de regels van de besluitvorming worden gewijzigd, zodat bij massale afwezigheid van leden-magistraten (wat nogal eens schijnt voor te komen) toch geen besluitvorming mogelijk is waarbij de leden van de eerste categorie hun collega’s-rechters volkomen minoriseren.

Eigenaardig genoeg reduceren de media deze laatste hervorming vaak tot een benoeming van leden-magistraten door het parlement. Dat is niet onjuist, maar dermate onvolledig dat het misleidend wordt. Bovendien is dit systeem zeker niet meer gepolitiseerd dan het stelsel dat in andere Europese landen wordt gehanteerd. In Duitsland wordt bijvoorbeeld gewerkt met rechterbenoemingscommissies, die op hun beurt zijn aangesteld door de ministers voor Justitie van de Bond en de deelstaten. Van enige inbreng vanuit de rechterlijke macht zelf is geen sprake. De boude stelling van een aantal critici van de Poolse hervorming dat magistraten minstens de meerderheid moeten vormen van het orgaan dat hun collega’s aanduidt, is dus moeilijk te verzoenen met de Duitse werkwijze, maar ook met de Belgische die werkt met een Hoge Raad voor de Justitie die paritair is samengesteld uit verkozen magistraten en door de volksvertegenwoordiging aangeduide niet-magistraten.

Polarisering

Er is dus ruimte voor nuance. Is alles daarom rozengeur en manenschijn in Polen? Zeker niet. Het overlijden van zijn tweelingbroer heeft Jaroslaw Kaczynski dermate aangegrepen, dat zijn politiek oordeelsvermogen werd aangetast. Dat is menselijk begrijpelijk, maar politiek nefast. Beide grote politieke partijen hopen garen te spinnen uit polarisering met het oog op de verkiezingen van 2019. Door een of andere vorm van immanente rechtvaardigheid, lijkt dit voor PiS ook te lukken. Of het vanuit de rest van Europa wijs is om hieraan mee te werken, op basis van onvolledige informatie en discutabele rechtsopvattingen, is zeer de vraag.