De splitsing van de sociale zekerheid is begonnen

Drie gemeenschappen, drie gewesten, samen vijf deelstaten

De defederalisering van het unitaire België heeft een lange geschiedenis. De eerste grote stap was de culturele autonomie in 1970. Voor het eerst kreeg Vlaanderen eigen bevoegdheden (het cultuurbeleid) en eigen – zij het zeer bescheiden – instellingen. De wetgevende macht werd toevertrouwd aan een ‘Cultuurraad’, een parlementaire vergadering die bestond uit de Vlaamse verkozenen uit de nationale Kamer en Senaat. De Vlaamse Gemeenschap heette toen nog de Nederlandse Cultuurgemeenschap. De Franse Gemeenschap en de Duitstalige Gemeenschap kregen een gelijkaardige regeling.

De bevoegdheden van de cultuurgemeenschappen werden later in de opeenvolgende staatshervormingen uitgebreid. De Nederlandse Cultuurgemeenschap van toen werd na een aantal tussenstadia geleidelijk omgevormd in de huidige Vlaamse Gemeenschap, met een eigen verkozen parlement en regering.

Federalisme met twee

Deze regeling kwam overeen met wat vele Vlaamse federalisten in die tijd vroegen: een overdracht van bevoegdheden naar de twee grote gemeenschappen, de Vlaamse en de Franse, met een specifieke regeling voor de Duitstaligen. Binnen het tweetalige gebied Brussel-19 konden de Vlaamse en de Franse Gemeenschap eigen instellingen oprichten of subsidiëren. Wij noemen het een ‘federalisme met twee’.

Dit ‘federalisme met twee’ was een oude Vlaamse eis, maar in Wallonië dacht men er heel anders over. Waalse federalisten wilden niet zozeer culturele bevoegdheden verwerven maar wel economische bevoegdheden, en liefst los van Brussel. In de Waalse visie moesten de bevoegdheden overgaan naar de drie gewesten: het Vlaamse, het Waalse en het Brusselse gewest. Wij noemen het een ‘federalisme met drie’.

Artikel 107 quater

Zoals wel meer gebeurt in dit land is elke verdere stap in de staatshervorming een compromis tussen de Vlaamse en de Franstalige visie. Reeds bij het tot stand komen van de culturele autonomie in 1970 werd de gewestvorming in de grondwet ingeschreven: het beruchte artikel 107 quater. Voor sommigen was dit artikel een hefboom, voor anderen een steen des aanstoots. Het artikel werd niet onmiddellijk uitgevoerd: Wallonië moest wachten tot 1980 op zijn eigen bevoegdheden en instellingen, met parlement en regering en met Namen als hoofdstad. Het Brussels Gewest moest zelfs wachten tot 1989. In Vlaanderen werden er geen eigen gewestelijke instellingen opgericht: de gewestelijke bevoegdheden werden in 1980 overgenomen door de bestaande instellingen van de Vlaamse Gemeenschap, met Brussel als hoofdstad.

België kreeg hiermee een dubbele federale structuur: naast het federale niveau bestaan er zowel gewesten als gemeenschappen en zijn er vijf deelstaten met elk een eigen regering en parlement: de Vlaamse gemeenschap (incl. Gewest), de Franse gemeenschap, de Duitstalige gemeenschap, het Waalse gewest en het Brusselse gewest. Op internationaal vlak is dat een bijzonder originele constructie.

Voor wie toevallig iets leest over de ‘Fédération Wallonie-Bruxelles’ is het nuttig om te weten dat dit geen aparte instelling is volgens de grondwet. Het is wel de naam die de Franse gemeenschap aan zichzelf heeft gegeven. Indien er mensen zouden zijn met ideeën voor een nieuwe, meer originele naam voor de Vlaamse Gemeenschap, sta op en laat het weten!

Bizarre constructies

In de verdere staatshervormingen heeft men altijd voortgewerkt op die dubbele federale structuur. Het compromis kwam erop neer dat de zogenaamde ‘persoonsgebonden’ bevoegdheden (onderwijs, cultuur, welzijn, gezondheid …) werden overgedragen aan de gemeenschappen en de zogenaamde grondgebonden bevoegdheden (openbare werken, milieubeleid, economisch beleid, ruimtelijke ordening enzovoort) aan de gewesten. Op die manier konden zowel Vlaamse als Waalse federalisten zich vinden in de constructie.

Natuurlijk werden de staatshervormingen niet alleen uitgewerkt door de Vlaamse en de Waalse federalisten. Aan de beide zijden van de taalgrens waren en zijn er ook de oude en nieuwe unitaristen die erover waken dat bepaalde bevoegdheden niét in aanmerking komen voor defederalisering. Dit geldt in het bijzonder voor alle takken van de sociale zekerheid. In sommige beleidsdomeinen zijn er soms bizarre constructies tot stand gekomen. Zo is het openbaar vervoer toegewezen aan de gewesten, maar is het spoor nog steeds federaal. Voor het luchtvervoer bestaan er zowel regionale luchthavens als een nationale luchthaven. Die nationale luchthaven ligt dan wel in het Vlaamse gewest maar is vernoemd naar het naburige Brusselse gewest. Het Brusselse gewest heeft niets te vertellen over de luchthaven, maar de problematiek van de geluidsnormen is een politiek-juridisch kluwen. Het uitwerken van een klimaatbeleid is institutionele spitstechnologie.

Ontgoochelende zesde staatshervorming

Tot zover het eenvoudige werk. Vanaf nu wordt het echt ingewikkeld. Aan Vlaamse kant is er al lang een vraag naar meer bevoegdheden inzake sociale zekerheid. Binnen de Vlaamse Beweging heeft het Actiecomité Vlaamse Sociale Zekerheid hierover al heel wat studiewerk verricht. De redenen voor die Vlaamse eis hebben gedeeltelijk te maken met de financiering (de zogenaamde transfers) maar vooral ook met het opbouwen van wat heet homogene bevoegdheidspakketten. Zo kan dan bijvoorbeeld de kinderbijslag worden ingepast in het gezinsbeleid dat is toegewezen aan de gemeenschappen. Werklozensteun kan dan worden ingepast in het arbeidsmarktbeleid, toegewezen aan de gewesten.

In de vorige legislatuur, bij het afsluiten van het Vlinderakkoord dat de vorming van de regering Di Rupo mogelijk maakte, leek men deze overwegingen in aanmerking te willen nemen. Belangrijke bevoegdheden en budgetten werden gedefederaliseerd, maar toch werd de zesde staatshervorming voor velen een ontgoocheling. Het waren vooral de gewesten, veel meer dan de gemeenschappen, die versterkt uit deze hervorming kwamen. Om de een of andere reden kreeg de visie van de Waalse federalisten meer gewicht dan de visie van de Vlaamse federalisten.

Voor de kinderbijslagen zijn er vier gemeenschappen

Een belangrijk symbooldossier bij een mogelijke defederalisering van de sociale zekerheid zijn de kinderbijslagen. Op zich zou het een goed idee zijn om het bevoegdheidspakket ‘gezinsbeleid’ bij de gemeenschappen te versterken, maar er werd een kunstgreep toegepast. In plaats van de kinderbijslagen toe te wijzen aan de drie genoemde gemeenschappen werd er toegewezen aan …vier gemeenschappen. Geen federalisme met twee of met drie, maar met vier. De Vlaamse gemeenschap wordt bevoegd in het Nederlandse taalgebied, het Waalse gewest in het Franse taalgebied en de Duitstalige gemeenschap in het Duitse taalgebied. En wat moest men dan doen met het tweetalige gebied Brussel?

Gewoon toewijzen aan de Vlaamse en Franse gemeenschap (zoals voor onderwijs of cultuur) bleek niet haalbaar (voor de meeste Franstaligen en neo-unitaristen). Gewoon toewijzen aan het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest was voor de meeste Vlamingen niet haalbaar. Dan maar een creatieve kunstgreep.

Institutionele spitstechnologie

In Brussel zijn er voor het uitvoeren van de plaatselijke gemeenschapsbevoegdheden ook gemeenschapscommissies: de Vlaamse (VGC) en de Franse (COCOF), ieder met een eigen Raad en College. Er is in Brussel echter ook een derde gemeenschapscommissie: de gemeenschappelijke gemeenschapscommissie of GGC. Deze heeft eveneens een eigen Raad en College, heeft geen bevoegdheden voor onderwijs of cultuur maar wel voor Bijstand aan Personen en Gezondheidszorg. In de praktijk gaat het vooral over de voogdij over instellingen, onder meer ziekenhuizen die zowel door Nederlandstaligen als Franstaligen worden bezocht.

Om een en ander te organiseren was er enige institutionele spitstechnologie nodig. De Raad (wetgevende macht) van de GGC bestaat uit alle leden van het Brusselse parlement, maar de besluitvorming is anders: voor regionale beslissingen volstaat gewoon een meerderheid maar voor GGC-beslissingen is een dubbele meerderheid noodzakelijk: zowel bij de Vlaamse als bij de Franstalige parlementsleden. Dat geeft de politieke vertegenwoordigers van de Brusselse Vlamingen dus iets meer hefbomen. Het college (uitvoerende macht) bestaat uit de minister-president en de ministers van de Brusselse Hoofdstedelijke regering. Zij zijn met zijn vijven: de minister-president, twee Vlamingen en twee Franstaligen. Voor elke beleidsmaterie is telkens een dubbele handtekening (een Nederlandstalige en een Franstalige minister) vereist. De Brusselse staatssecretarissen, die wel bevoegdheden kunnen opnemen voor het gewest of voor hun eigen gemeenschapscommissie, staan in de GGC buiten spel.

De kinderbijslag

De GGC kende tot op heden een wat sluimerend bestaan. De meeste Brusselse Vlamingen beschouwen vooral de Vlaamse Gemeenschapscommissie (VGC) als hun politieke vertegenwoordiging. De nationale media hebben vooral aandacht voor de besluitvorming op het niveau van het gewest. Door de zesde staatshervorming kreeg de GGC een belangrijke opwaardering en ook meer zichtbaarheid. Voor heel wat gezinnen is de kinderbijslag een grote hap in het budget.

Kinderbijslag is een instrument dat voor meerdere doelstellingen kan worden ingezet. De twee belangrijkste doelstellingen zijn: de demografische balans en het bestrijden van ongelijkheid en armoede. Wat de demografische balans betreft is er de problematiek van de vergrijzing. Om de demografische balans in evenwicht te houden wil men de gezinnen aanmoedigen om meer kinderen te krijgen. De kinderbijslag is hiertoe een instrument,  maar er zijn er ook andere zoals bijvoorbeeld de fiscale aftrekbaarheid van kinderen ten laste. Daarnaast is er de problematiek van de ongelijkheid, in het bijzonder de kinderarmoede. Om meer gelijke kansen te creëren voor de kinderen wil men daarom aan de gezinnen met (te) weinig bestaansmiddelen extra middelen toekennen. Ook hier zijn de kinderbijslagen niet het enig instrument. Er zijn er ook andere, zoals bijvoorbeeld de studiebeurzen.

Een en ander heeft tot gevolg dat het berekenen van het bedrag van de kinderbijslag behoorlijk ingewikkeld kan worden. Een kind creëert een recht op kinderbijslag in functie van zijn rang (eerste, tweede, derde … kind in het gezin) en leeftijd. Er kan verhoogde kinderbijslag worden toegekend in functie van bepaalde criteria zoals het gezinsinkomen, eenoudergezinnen, wezen, kinderen met een beperking, studenten enzovoort.

FAMIFED

Niet alleen het berekenen van de kinderbijslag maar ook de organisatie van het stelsel is in dit land altijd al een ingewikkelde materie geweest. Er bestaan meerdere stelsels, volgens de positie die de rechthebbende ouder of voogd inneemt op de arbeidsmarkt: voor werknemers (arbeiders en bedienden), zelfstandigen, personeel van overheidsdiensten, niet-actieven en ga zo maar door. De werkgevers betalen de bijdragen voor hun personeel, de zelfstandigen betalen voor hun eigen regeling, de overheid voor de anderen. Recht op kinderbijslag ontstaat als je kinderen hebt. De uitbetaling gebeurt aan de ouder of de voogd die verantwoordelijk is voor de opvoeding van het kind. Wij komen er verder op terug.

Er zijn twaalf kassen die instaan voor het inzamelen van de bijdragen en het uitbetalen van de uitkeringen. Deze kassen zijn private non-profit organisaties die in de praktijk vaak aanleunen bij een sociaal secretariaat of een sociaal verzekeringsfonds. Ook de overheid heeft een eigen agentschap, het Federaal agentschap voor de kinderbijslag, afgekort FAMIFED. Dit agentschap heeft twee grote functies: enerzijds beheer van het stelsel (controle op de kassen, strijd tegen de sociale fraude enzovoort), anderzijds als uitbetalingsorganisme voor wie niet aangesloten is bij een kas (overheidspersoneel, niet-actieven en dergelijken). Voor uw dienaar heeft FAMIFED ook het voordeel dat het jaarboeken met statistieken publiceert.

Het jaarverslag van FAMIFED

Wij citeren enkele cijfers uit dit jaarverslag. Daar FAMIFED een federale dienst is, gaan deze cijfers over het hele land. Neem eerst het bedrag. Het betaalcircuit van de Belgische kinderbijslag bedraagt de niet onaardige som van 6,36 miljard euro (2016). Om wie gaat het? Op 31 december 2016 waren er 2.805.972 rechtgevende kinderen in het werknemersstelsel en de overheidssector.

Zoals eerder gezegd, krijgen niet alle gezinnen hun kindergeld uitbetaald door FAMIFED. Er zijn ook andere kassen. FAMIFED geeft zelf de nodige toelichting: ‘Het Agentschap betaalt gezinsbijslag voor (voormalige) werknemers waarvan de werkgevers FAMIFED kozen als kinderbijslagfonds, voor zelfstandigen aangesloten bij FAMIFED, voor heel de overheidssector (…) en gewaarborgde gezinsbijslag.’

Verder zijn er nog een aantal stelsels waar FAMIFED exclusief bevoegd is om de gezinsbijslagen te betalen. Het gaat in het bijzonder om ‘de gezinnen van werknemers van wie de werkgever ambtshalve of van rechtswege aangesloten is bij FAMIFED (horeca, diamantsector onder meer); de gezinnen in het stelsel van de gewaarborgde gezinsbijslag; de gezinnen van voormalige NMBS-werknemers; de gezinnen van wie het recht een residuair karakter heeft (gezinnen van studenten, personen met een handicap, kinderen met een handicap die recht hebben voor zichzelf en huispersoneel); de gezinnen van werklozen die sinds 1990 nooit in de privésector gewerkt hebben; de gezinnen van wie het recht een specifieke internationale dimensie vertoont (bv. grensarbeiders); de gezinnen van, of wezen van, voormalige personeelsleden van de Staat, Gemeenschappen, Gewesten en autonome overheidsbedrijven; de gezinnen van de personeelsleden van de overheidsinstellingen. ‘

Een bijzonder interessant stukje in het jaarverslag gaat over de behandeling van conflicten. Wij citeren: ‘FAMIFED spant zich voortdurend in voor een uniforme toepassing van de regelgeving en een gelijke behandeling van alle gezinnen. Als gezinnen niet akkoord gaan met een beslissing van het Agentschap over hun recht op gezinsbijslag, kunnen zij een beroep indienen bij de arbeidsrechtbank. FAMIFED staat in voor de gerechtskosten, tenzij de rechter oordeelt dat het om een roekeloze of tergende klacht gaat.’ Rechtszaken kunnen door de gezinnen aangespannen worden. Doorgaans gaat het dan om het aanvechten van beslissingen waarbij de kinderbijslag werd stopgezet of verminderd. Ook FAMIFED kan naar de rechter stappen. Dan betreft het doorgaans de terugvordering van onterecht uitbetaalde gezinsbijslagen.

Elke ‘Gemeenschap’ een plan

Het jaarverslag geeft een statistiekje over de dossiers per taalrol. ‘Op 31 december 2016, waren er 908 actieve dossiers in de categorie “verdediging in rechte”, waarvan 696 Franstalige en 212 Nederlandstalige dossiers.’ ‘Tussen 1 januari en 31 december 2016 brachten sociaal verzekerden 192 zaken voor de rechtbank (120 Franstalige en 72 Nederlandstalige). 171 zaken werden afgehandeld (110 Franstalige en 61 Nederlandstalige).’

Dat is een merkwaardig gegeven. Er zijn in verhouding duidelijk meer Franstalige dossiers dan Nederlandstalige dossiers bij de rechtbank. Wij kunnen ons allerlei redenen indenken waarom dat zo is maar het zou zeker interessant zijn om de redenen hiervoor eens van nabij te onderzoeken.

Het jaarverslag van FAMIFED geeft ook een overzicht van de plannen die de vier ‘Gemeenschappen’ hebben met hun nieuwe bevoegdheid. Wij citeren:

• Waals Gewest. ‘Sinds 1 januari bestaat in Wallonië het “Agence pour une Vie de Qualité” (AViQ), een agentschap voor gezondheid, sociaal welzijn, handicap en gezinnen. Het kernbeleid van AViQ is gestoeld op drie pijlers: het welzijn en de gezondheid (opname en begeleiding van ouderen, eerstelijnshulp, thuishulp…), handicap en kinderbijslag (als regulator)’.
• Vlaamse Gemeenschap. ‘Vlaanderen stelde zijn nieuwe kinderbijslagsysteem voor. De Vlaamse Regering wil van kinderbijslag een basispijler maken van een geïntegreerd gezinsbeleid. Elk kind krijgt een eigen groeipakket met een basisbedrag en andere financiële tegemoetkomingen zodat elk kind de kans krijgt om op te groeien en zich te ontplooien in een gepaste omgeving.’
• GGC. ‘De creatie van de nieuwe instelling van openbaar nut Iriscare werd opgestart. Zij zal de bevoegdheden beheren die de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie (GGC) heeft gekregen als gevolg van de 6de Staatshervorming, waaronder het beheer en de uitbetaling van de kinderbijslag.’
• Duitstalige Gemeenschap. ‘De kinderbijslag zal beheerd worden door één publieke instelling. ‘

Het jaarverslag geeft cijfers over het aantal actoren in het ingewikkelde stelsel van de kinderbijslag. De actoren zijn:

• De rechthebbenden. Rechthebbende is de persoon die het recht opent op basis van zijn werk of gelijkgestelde situatie (werkloosheid, invaliditeit, pensioen, …); Op 31 december 2016 waren er 1.576.511 rechthebbenden. 27,66 % van de dossiers werd beheerd door FAMIFED.
• De bijslagtrekkenden. Bijslagtrekkende is de persoon aan wie de kinderbijslag betaald wordt, meestal de moeder of de persoon die het kind opvoedt. Eind 2016 waren er 1.623.413 bijslagtrekkenden. 27,41 % van de dossiers werd beheerd door FAMIFED.
• Rechtgevende kinderen. Het rechtgevend kind is het kind voor wie kinderbijslag betaald wordt. Eind 2016 waren er 2.805.972 rechtgevende kinderen. FAMIFED beheerde 27,47 % van de dossiers.

Het kindergeld wordt normaal op maandbasis uitbetaald, maar er zijn ook eenmalige premies zoals het kraamgeld en de adoptiepremies. Het kraamgeld werd 58.143 keer uitbetaald voor een eerste geboorte en 62.677 keer voor een tweede of volgende geboorte. Er werden 231 adoptiepremies uitbetaald waarvan 183 in eerste rang en 48 in tweede rang en volgende.

Zoals eerder aangegeven kan de kinderbijslag ook afhankelijk zijn van de leeftijdscategorie van het kind. Wij geven hierbij de aantallen rechtgevende kinderen volgens leeftijdscategorie:

• 0-5 jaar: 742.080 rechtgevende kinderen
• 6-11 jaar: 779.480 rechtgevende kinderen
• 12-17 jaar: 734.731 rechtgevende kinderen
• 18-24 jaar: 531.741 rechtgevende kinderen
• 25 jaar of meer: 17.940 rechtgevende kinderen
• Dit levert een totaal op van 2.805.972 rechtgevende kinderen

De cijfers die wij hier hebben besproken zijn nationale cijfers. In een volgende bijdrage bespreken wij cijfers voor de deelstaten. Maar om af te ronden moeten wij toch even meegeven dat de gezinnen die hun kinderbijslagen van de Vlaamse overheid krijgen, een beetje ‘pech’ hebben. Vlaanderen heeft, als enige van de deelstaten, beslist om de kinderbijslag niet te indexeren. Wij citeren uit het persbericht: ‘ In mei 2017 is de spilindex overschreden wat betekent dat de sociale uitkeringen, waaronder kinderbijslag, geïndexeerd worden in juni 2017. De Vlaamse Gemeenschap past de indexering echter niet toe. Gezien kinderbijslag in België sinds 1 juli 2014 een regionale bevoegdheid is, zullen de kinderbijslagfondsen, in naam van de deelentiteiten, afwijkende bedragen gezinsbeslag uitkeren. Het verschil gaat de eerste keer merkbaar zijn bij de uitbetaling van de kinderbijslag van juni op 30 juni (publieke sector) en 8 juli 2017 (werknemers en zelfstandigen).‘

De Brusselse Vlamingen zijn dus voorlopig nog iets beter af dan de andere Vlamingen maar het wordt toch goed uitkijken.