Verplichte gemeentefusies in zicht?

Als het van academici afhangt is het duidelijk: gemeentefusies moeten op termijn verplicht worden – zo blijkt uit een nieuwe studie van de UGent, KU Leuven, UAntwerpen en UHasselt. Ex-minister Somers hintte ook al op verplichte fusies, maar ‘het kan verkeren in het leven’”.

Nu Rutten minister van Binnenlands Bestuur is, lijkt de animo voor verplichte gemeentefusies weer afgezwakt. Hoe dan ook zal de problematiek weer besproken worden in de volgende Vlaamse regering. Want ondanks de financiële incentives fuseren gemeenten op een veel trager tempo dan de Vlaamse regering wenst. De vraag rijst daarom: stevenen we af op verplichte gemeentefusies?

Nieuwe verantwoordelijkheden

In 1976 vond in Vlaanderen een eerste grote fusieoperatie plaats die het aantal gemeenten van 2.359 tot 596 herleidde. De motivatie voor deze herverkaveling was de noodzaak voldoende geschoold personeel en voldoende financiële middelen te verzamelen om een modern gemeentebeleid te voeren en adequate dienstverlening te realiseren. De wereld is complexer geworden, zo ook de taken van lokale besturen. En dus duiken ook vandaag dezelfde argumenten op voor gemeentefusies.

Mensen liggen niet wakker van ‘lokale bestuurskracht’, maar lokale besturen zijn meer en meer de sleutel tot succes van de Vlaamse regering. Lokale besturen zijn autonoom, maar tegelijk ook de belangrijkste partner van de Vlaamse overheid om de vele Vlaamse beleidsdoelstellingen te realiseren. In hun mede-bewindspositie krijgen ze steeds complexere taken toegewezen. Terecht, trouwens, want lokale besturen zijn het beste in staat beleid op maat van de burger te realiseren. Eén en ander betekent bovendien dat ook de financiële druk op gemeenten toeneemt.

Hoewel de verwachtingen stijgen, wijst onderzoek uit dat lokale besturen vaak moeten spartelen om niet te verdrinken in hun verantwoordelijkheid. In een balans weegt het gewicht van de opdrachten aanzienlijk zwaarder door dan het vermogen om deze opdrachten daadwerkelijk goed uit te voeren. Personele en financiële capaciteit, expertise en efficiëntie zijn de klassieke problemen voor de interne bestuurskracht. Daarom worden lokale besturen vaak afhankelijk van consultants of intercommunales.

Macht

Fusies zijn vanuit bestuurskundig perspectief op lange termijn een goede zaak voor de gemeentelijke bestuurskracht. Maar sommige lokale politici lijken een dubbele agenda te hebben, want vrijwillige fusies zijn doorgaans geen politiek neutrale keuze. Een fusiepartner wordt vaak gekozen op basis van gelijkaardige meerderheidspartijen, eerder dan op objectieve bestuurskundige overwegingen. Hierdoor worden mogelijk interessantere fusiepartners buiten beschouwing gelaten.

Bovendien stijgt de concurrentie voor de felbegeerde postjes, wat niet bepaald een goed incentive is om gemeenten te fusioneren. Het is dan ook niet verrassend dat de CD&V, die sterker staat in kleinere gemeenten, eerder tegen verplichte fusies is.

Soms staat de politiek in de weg van goed beleid. Dat brengt ons tot de kernvraag: moeten fusies van bovenaf worden opgelegd om duurzaam en succesvol te zijn, of moeten we blijven focussen op alternatieve samenwerkingsverbanden? Een kritische evaluatie is essentieel om te voorkomen dat we over dertig jaar het Vlaams gemeentelandschap weer moeten herzien.

Intergemeentelijke samenwerking

Een eenvoudige intergemeentelijke samenwerking kan niet altijd soelaas bieden. Samenwerking is belangrijk en blijft nodig, zelfs na eventuele fusies. Maar wanneer kerntaken via kleinschalige intergemeentelijke samenwerking worden georganiseerd, kan dit net wijzen op de noodzaak van een fusie. Samenwerking brengt namelijk ook kosten met zich mee, het vergt tijd, compromissen en administratieve inspanningen. Het regio-decreet tracht om die reden de wildgroei aan samenwerkingsverbanden te beperken.

Onderzoek suggereert ook dat veel lokale besturen niet over voldoende capaciteit beschikken om een substantiële rol te spelen in intergemeentelijke samenwerking. Ze volgen het proces niet nauwlettend en missen intern de nodige organisatorische structuren om hier effectief op in te spelen. Fusies versterken de externe bestuurskracht. Robuustere lokale besturen kunnen een krachtiger rol vervullen in het sturen en controleren van diverse samenwerkingsvormen, ook op bovenlokaal niveau met de Vlaamse en federale overheid.

Deense model

Een mogelijke tussenoplossing – en de meest realistische piste – is het Deense model. Gemeenten zijn vrij om hun fusiepartner te kiezen, maar wanneer ze hier niet in slagen binnen een vastgestelde periode, neemt de overheid de taak op zich. De volgende Vlaamse regering zal de lijnen moeten uitzetten: wat is de minimale schaal? Hoeveel gemeenten willen we? En op welke gronden kan er gefuseerd worden? Toch blijft zelfs bij een Deens model het probleem van politiek neutrale keuzes bestaan. De vraag is of een politiek neutrale keuze überhaupt mogelijk is.

Hoewel het vertrouwen in de overheid jaar na jaar afneemt, blijft het vertrouwen in de lokale overheid het hoogst. Ze staat het dichtst bij de bevolking en heeft (in theorie) het beste zicht op de behoeften. Bestuurskundig kan het perfect legitiem zijn om te fuseren, maar de bevolking moet mee willen als we het vertrouwen niet willen schaden. Burgerprotesten in onder andere Boortmeerbeek en Zwijndrecht hebben aangetoond hoe gevoelig fusies liggen bij de lokale bevolking. Lokale inwoners zijn bezorgd om wat er zal gebeuren met de eigenheid van hun gemeente en om de toenemende afstand tot het bestuur.

Open het debat

Meer afstand tot het lokale bestuur betekent niet automatisch dat de burger minder gehoord wordt. Wel vereist het een hoogwaardig democratisch debat op een grotere schaal. De perceptie van afstand tot het lokale bestuur is een sociaal construct: hoewel het lijkt alsof de afstand kleiner is in een kleinere gemeente, kan deze in werkelijkheid groter zijn als deze gemeente niet de nodige professionaliteit en bestuurskracht heeft om burgers effectief te betrekken bij beleidsvorming. Anderzijds kan een groter lokaal bestuur, ondanks een grotere fysieke afstand, effectiever zijn. Een sterk lokaal bestuur met meer bevoegdheden en middelen heeft de capaciteit om burgers en het maatschappelijk middenveld op een betekenisvolle manier te betrekken.

Maatschappelijk debat aanwakkeren over gemeentefusies is van groot belang en burgerbetrokkenheid moet al in een vroeg stadium plaatsvinden. Nu worden burgers te vaak pas betrokken als de deal zo goed als rond is. Burgers informeren over de voordelen en het proces is cruciaal om draagvlak te creëren. Fusies zijn weliswaar een middel om sterke lokale besturen te vormen, maar geen garantie voor succes zonder de steun en betrokkenheid van de bevolking. De bestuurskracht en de nabijheid tot de burger moeten zorgvuldig worden afgewogen om de optimale balans te vinden.