VN-Migratiepact van Marrakesh – een tegendraadse analyse

De discussie over het VN-Migratiepact is enorm emotioneel geladen en vraagt tegelijk om beargumentering en nuances. Ze wordt vaak gesimplificeerd door het trekken van een klassieke (extreem)links/(extreem)rechts breuklijn. De meestal eminente  opiniemaker en jurist Fernand Keuleneer liet er zich toe verleiden (‘oerdomlinks’ viel in deze context te lezen in een van zijn tweets), maar ook minister van Ontwikkelingssamenwerking Alexander De Croo kon het niet laten (in Terzake zette hij de tegenstanders van het VN-Migratiepact gemakkelijk weg als extreemrechts). Zelf vind ik dat de regering het VN-Migratiepact moet tekenen. Ik verwacht niet dat ik (radicale) tegenstanders zal overtuigen, maar als ik erin slaag te zagen aan de poten van te weinig onderbouwde zekerheden, dan zal ik heel tevreden zijn.

Wettelijk bindend en activistische rechters

Een van de belangrijkste twistappels is het bindend karakter van het VN-Migratiepact. Wat is belangrijker? Paragraaf 7 uit de Preambule ‘This Global Compact presents a non-legally binding, cooperative framework…’ of moet toch eerder gekeken worden naar ‘We commit to fulfil the objectives and commitments outlined in the Global Compact, …’ (‘Implementatie —  paragraaf 41). Deze interpretatiekwestie valt moeilijk te beslechten aan de nationale regeringstafels (of liever nog, in parlementen) en misschien zelfs niet op het discussieforum van Doorbraak. Ik meen dat de meest expliciete bepaling, dus ‘non-legally binding’, de bovenhand haalt. Graag relativeer ik meteen ook het belang van deze discussie.

Veronderstellen we even dat premier Charles Michel op 11 december in Marrakesh het VN-Migratiepact ondertekent. Voor de volledigheid: zelfs wanneer premier Michel dit niet zou ondertekenen, kan het als interpretatie-instrument een invloed hebben op het Belgische migratiebeleid (de VN-Resolutie 72/244 van 2017 bepaalt immers dat een twee derde meerderheid van de aanwezige en stemmende Staten voldoende is om dit Pact aan te nemen). Na ondertekening voegt het zich bij de waaier aan internationale en Europese rechtsregels die het nationale  migratiebeleid, klaarblijkelijk de heilige graal, beïnvloeden. De federale overheid behoudt haar soevereiniteit bij het bepalen van het migratiebeleid (‘Onze visie en leidende principes’ — paragraaf 15), dus zal ze ook een interpretatie aan het VN-Migratiepact kunnen geven.

Natuurlijk kan deze interpretatie getoetst worden binnen de internationale en nationale rechtspraak. Zo werkt ons rechtssysteem. Er zullen zich tussen de plooien daarvan vast nog zogezegd activistische rechterlijke uitspraken voordoen (al is dat veel te vaak een uitvlucht om niet-beleidsconforme rechterlijke beslissingen te verdoemen). Deze zogenaamde activistische rechters hebben het VN-Migratiepact evenwel niet nodig om ‘activistisch’ te zijn. Daarvoor bestaan genoeg andere meer bindende regelgevende teksten. En nog een  geruststelling misschien: meestal worden niet-onderbouwde afwijkende uitspraken gekortwiekt door de checks and balances binnen het rechtssysteem.

Soevereiniteit en mensenrechten

Een tweede heikel punt is de impact van het VN-Migratiepact op de nationale soevereiniteit om het migratiebeleid te regelen. In het bijzonder gaat het dan over de impact van dit Pact op de toepassing van meer algemene mensenrechten op migranten. Wel, het VN-Migratiepact bouwt voort op de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens (UVRM) en haalt zijn inspiratie ook uit het Europees Verdrag van de Rechten de Mens (EVRM). Het wijzigt de UVRM niet, noch wijkt het af van het EVRM. Twee dingen volgen daaruit:

1. Het principe van de absolute soevereiniteit op nationaal niveau voor het migratiebeleid is een fictie binnen ons rechtssysteem. Nu reeds zijn een aantal internationaal en nationaal verankerde mensenrechten vastgelegd. Gelukkig maar. Het vaak genoemde artikel 3 EVRM, luidend ‘Artikel 3. Verbod van foltering. Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.’ werpt nu al zijn schaduw op ons nationale migratiebeleid.
2. Het VN-Migratiepact doet geen afbreuk aan bestaande mensenrechten, maar vindt er ook geen nieuwe uit. Het vormt een bijkomend instrument om reeds decennialang aanvaarde mensenrechten toe te passen, op migranten.

Het politiseren van mensenrechten

De uitspraak van Fernand Keuleneer die waarschuwt voor een ‘vergrondrechtelijking van de politiek’ valt heel goed te begrijpen. Het verplaatsen van ‘politieke’ beslissingen naar de sfeer van de mensenrechten moet heel voorzichtig gebeuren, met oog voor de impact op het individu en de samenleving. Het VN-Migratiepact lijkt zich niet aan een dergelijke verplaatsing te wagen. Het migratiebeleid blijft uitdrukkelijk in nationale handen. Wat gebeurt is dat minstens één bestaand mensenrecht, vergrendeld in artikel 3 EVRM, concreter gemaakt wordt in zijn toepassing op migranten.

Meer nog, een omgekeerde evolutie, met name het ‘politiseren van de mensenrechten’, valt meer te vrezen. De veelgehoorde bezwaren tegen de bepalingen in het VN-Migratiepact rond detentie illustreren dit. Detentie is inderdaad een ingrijpend maar noodzakelijk onderdeel van een degelijk terugkeerbeleid en bij uitbreiding van een rechtvaardig migratiebeleid. Noch detentie, noch terugkeer zijn trouwens verboden door het VN-Migratiepact (Objectief 13 — paragraaf 29 en Objectief 21 —  paragraaf 37). Dit zijn evenwel twee statelijke actieterreinen die binnen de werkingssfeer vallen van het al vermelde artikel 3 EVRM.

Het zou een niet-aanvaardbare uitholling zijn van artikel 3 EVRM mocht een detentie ter voorbereiding van een terugkeer niet aan dit artikel getoetst kunnen worden. We gaan heel terecht prat op ons westers systeem van normen en  waarden, waarin ook mensenrechten en de rule  of law essentieel zijn. Dan moeten we ook de daad verrichten naar het woord dat we spreken en de verworvenheden qua mensenrechten niet terugschroeven omdat dat ons even niet goed uitkomt. Onze ganse regelgeving is doordesemd van mensenrechten, soms zichtbaar, soms onzichtbaar, maar altijd gericht op de bescherming van de burger, dus ook de migrant, tegen de onderdrukkende en onrechtvaardige machtsuitoefening door de Staat. De lopende discussie over het VN-Migratiepact is daarvan een goed voorbeeld. De discussie had elders veel eerder en grondiger gevoerd moeten worden, maar dat wij ze hier en nu kunnen voeren is het gevolg van het recht op vrijheid van meningsuiting (artikel 10 EVRM).

Voordelen van het VN-Migratiepact

De bovenstaande kwesties, met name het bindende karakter van het VN-Migratiepact en de vraag of het migratiebeleid in nationale handen blijft, doen ons voorbijgaan aan tal van voordelen die België, als land van bestemming, puurt uit dit verdrag.  Het beleid rond de internationale migratie kent momenteel nog vele blinde vlekken. Voor een heel aantal daarvan vormt het VN-Migratiepact minstens een begin van oplossing.

Een globaal raamwerk waarbij zowel landen van oorsprong als transitlanden en landen van bestemming zich engageren om een veilige, ordelijke en geregelde migratie te organiseren op internationaal en op nationaal niveau is een grote stap vooruit. Het vormt de grondslag voor tal van engagementen door de landen van herkomst (bijvoorbeeld: Objectief 2 — paragraaf 18 over het weghalen van de redenen voor migratie of Objectief 21 — paragraaf 37 over het terugnemen van migranten door het land van herkomst).

Men kan meewarig doen, zoals advocaat en professor Louis Verbeke, over de moeilijke afdwingbaarheid van deze engagementen in landen die de rule of law ontberen. De samenwerking met landen van herkomst zal daar altijd mee te maken krijgen. Daaruit dan maar de conclusie trekken dat we niet moeten samenwerken, is kortzichtig.  Zeker omdat het respect voor de engagementen uit het VN-Migratiepact als voorwaarde opgenomen kan worden in andere samenwerkingsverbanden waar het land van oorsprong eerder ‘vragende partij’ is. Dat is diplomatie. Het potentieel van internationale samenwerking rond migratie overstijgt vele malen de specifieke, ad hoc (terugname)akkoorden waarop staatssecretaris voor Asiel en Migratie Theo Francken zich beroept om zijn internationale samenwerkingsbereidheid te etaleren.

Compromistekst

Natuurlijk is het VN-Migratiepact niet perfect. Bij een aantal punten kan men zich vragen stellen, bijvoorbeeld over het bevorderen van de positieve perceptie rond migratie en over het ondersteunen van de media rond de berichtgeving rond de migrant (Objectief 17 — paragraaf 33). Ook hier past echter een nuancering van het gewicht van deze punten: ze gaan hand in hand, in dezelfde paragraaf, met de uitdrukkelijke verwijzing naar de vrijheid van meningsuiting.  Dat niet alles verwoord staat zoals men het liefst zou hebben, is heel moeilijk te vermijden in een internationale compromistekst. Dat niet aanvaarden, is internationale samenwerking afwijzen. Toch is het VN-Migratiepact heel verdedigbaar.

Onderbouw je visie

Ik ga blijvend op zoek naar een grondiger en nog beter onderbouwde visie op dit Pact. Dat zou iedereen moeten doen die aan deze discussie deelneemt. Mijn mening zal dus mogelijk nog door nieuwe elementen à charge en à décharge bijgestuurd worden. Daarom vind ik het stuitend dat te veel beleidsmakers zo blijven hangen in hun zoektocht naar het gevatte onelinertje, hun manifeste onwil om zichzelf en hun medestanders correct te informeren en hun bochtenwerk om toch zuiver in de leer te blijven.

Minstens één lichtpunt: Hendrik Vuye heeft zich geprofileerd als een heel kwaliteitsvol Kamerlid. Ik ben het niet eens met zijn standpunt, maar het is een verademing om hem in de Kamer onderbouwde standpunten te zien innemen. Helaas sloeg hij de nagel op de kop, toen hij in Terzake aangaf dat dit enkel kan omdat hij deel uitmaakt van een kleine fractie en omdat hij niet slaafs zijn herverkiezing in 2019 moet voorbereiden.

Ten slotte, ik vind dat premier Michel het VN-Migratiepact van Marrakesh moet ondertekenen, maar dat had ik al verteld. Dit Pact is immers een belangrijk internationaal instrument om onze verhouding met ‘de migrant’ te regelen. Maar ook zonder dit Pact moet die verhouding bepaald worden, zonder in te boeten op onze fundamentele normen en waarden (in beide richtingen).

Nu we toch verhoudingen tegen het licht houden, de discussie over het VN-Migratiepact is een uitgelezen kans om onze eigen verhouding ten aanzien van andere meningen, bijvoorbeeld op sociale media, ook eens kritisch te benaderen. Want als wij (terecht) onze fundamentele normen en waarden uitdragen in onze verhouding met ‘de migrant’, dan vegen we best ook eens voor eigen deur.