De Volkenbond die nooit verbond

Een internationale organisatie waar wereldwijd staten bij aansloten met als doel internationale conflicten te vermijden. Na de verschrikkingen van de Eerste Wereldoorlog, veroorzaakt door een wirwar van militaire bondgenootschappen, leek dat een goed idee om een nieuwe catastrofe te voorkomen.

Van Grotius, via Kant, naar Den Haag

Het idee was niet nieuw. Midden die andere Europese catastrofe, de Dertigjarige Oorlog, had de Nederlandse rechtsgeleerde Hugo Grotius het idee al geopperd. Later werkte Kant die gedachtengang in Zum Ewigen Frieden  verder uit. Hij kreeg gaandeweg de 19de eeuw meer en meer gehoor. Dat resulteerde in de twee Vredesconferenties in Den Haag in 1899 en 1907. Op initiatief van tsaar Nicolaas II, en met de Nederlandse koningin Wilhelmina, kwamen de eerste keer 26 en de tweede keer 44 staten bij elkaar.

De twee decennia voor de Eerste Wereldoorlog waren de verschillende grootmachten in een regelrechte wapenwedloop verzeild geraakt, met de ongebreidelde groei van oorlogsvloten als meest zichtbare spierballengerol. Ontwapening was het eerste doel van de conferenties. Daarnaast wou men ook een organisatie oprichten die de rol van verplichte scheidsrechter bij internationale conflicten op zich moest nemen. Dat laatste stootte echter op verzet van Duitsland en een aantal Duitse bondgenoten. Niettemin kon men reeds in 1899 het Permanent Hof van Arbitrage opgericht worden.

Voor Nicolaas II waren de vredesconferenties absoluut noodzakelijk, want anders zou de wereld op een militaire catastrofe afstevenen. Een derde conferentie werd gepland, waarbij men de oprichting voor ogen had van een internationale organisatie met een uitvoerend orgaan en een verplichte arbitrage bij conflicten. De collectieve wereldwijde veiligheid moest zo voor het eerst concreet vorm krijgen. De conferentie was gepland voor 1915, maar vond uiteraard nooit plaats. De door Nicolaas II gevreesde catastrofale wereldoorlog was toen al volop aan de gang.

Ironisch genoeg had tsaar Nicolaas II zelf flink de hand gehad in het uitbreken van die oorlog. Nog voor de oorlog ten einde was, was zijn rijk ten onder gegaan en hijzelf in een kelder samen met zijn familie doodgeschoten. Hij had dus zeker zijn voordeel kunnen doen met een orgaan dat een dergelijk conflict had kunnen vermijden.

Internationaal idealisme

Het idee om een internationale organisatie op te richten werd terug opgepikt door de Amerikaanse president Woodrow Wilson. In zijn idealistische Veertien Puntenplan uit 1918 stond als laatste: ‘A general association of nations must be formed under specific covenants for the purpose of affording mutual guarantees of political independence and territorial integrity to great and small states alike.’

De opdrachtsverklaring voor de op te richten Volkenbond — wederzijdse garanties op onafhankelijkheid en territoriale integriteit — kon niet kernachtiger geformuleerd worden. Maar niet alleen Wilson liep met dergelijke plannen rond. Ook in Frankrijk en Groot-Brittannië werkte de diplomatie aan plannen om tot internationale conflictbeheersing te komen. De Fransen gingen daarin het verst met een jaarlijkse internationale conferentie waar conflicten werden beslecht en met een internationaal leger dat de beslissingen van die conferentie moest afdwingen.

25 januari 1919: oprichting Volkenbond

A. Frankl / Fridtjof Nansen bildearkiv

Openingsvergadering van de Volkenbond (1920)

Het uiteindelijke ontwerp voor het oprichtingscharter voor de Volkenbond was een combinatie van het voorstel van Wilson en een uitgewerkt plan door de Britse diplomaat Robert Cecil en de Zuid-Afrikaanse staatsman Jan Smuts. De samengevoegde tekst werd op de Vredesconferentie in Parijs voorgelegd en aanvaard op 25 januari 1919. De tekst maakte uiteindelijk deel uit van het Verdrag van Versailles, dat enkele maanden later afgesloten werd.

De nieuwe organisatie bestond uit een Algemene Vergadering, een Raad waarin een aantal grootmachten als permanente leden zetelden en een secretariaat. Daarnaast was er een Permanent Hof van Internationale Justitie en een aantal commissies, waaronder de internationale arbeidsorganisatie de belangrijkste was. Zowel de Raad als de Algemene Vergadering konden enkel unaniem beslissen. Dat dit een weinig slagkrachtige organisatie opleverde hoeft geen betoog. De twee volgende decennia zouden bewijzen dat de Volkenbond niet meer dan een krakende en slechtrijdende wagen was.

Amerikaanse weigering

Punch Magazine / Leonard Raven Hill (1919)

De Volkenbond zonder Amerika…

Op 16 januari 1920, zes dagen nadat zowel het Verdrag van Versailles als het Charter van de Volkenbond officieel van kracht werden, kwam de Algemene Vergadering voor het eerst bij elkaar. 42 staten waren vertegenwoordigd. Dat was 1 lidstaat te weinig, en dat hypothekeerde meteen al de werking van de Volkenbond. Die lidstaat die uiteindelijk afhaakte waren immers de Verenigde Staten.

De mogelijkheid dat de Volkenbond de VS in een oorlog zou kunnen meeslepen, zonder dat het Congres daar finaal kon over beslissen, deed de Republikeinen afhaken. Daardoor raakte Wilson niet aan de benodigde meerderheid om het geheel te laten ratificeren, waardoor de VS ook niet kon toetreden. Daarmee vertrok de Volkenbond al gehandicapt aan de start.

Twee grootmachten die ook niet van in het begin konden aansluiten waren Duitsland, de verliezer van de oorlog werd uitgesloten, en Rusland. Dat laatste had natuurlijk alles te maken met de afwijzende houding van vele regeringen tegenover het nieuwe communistische regime. Maar eigenlijk ook omdat er begin 1919 nauwelijks nog sprake was van een bestaande Russische staat. Duitsland werd uiteindelijk in 1926 toegelaten, maar verliet de Volkenbond alweer in 1933. De Sovjetunie trad toe in 1934, om er in 1939 alweer te worden uitgegooid wegens de aanval op Finland.

Ook andere landen zoals Japan en Italië zegden hun lidmaatschap op. Anderen, zoals Ethiopië of de Baltische staten, verdwenen gewoon als lid omdat ze door een andere staat werden geannexeerd. Uiteindelijk bleven er op het einde van de 42 stichtende leden nog maar 23 over.

Mislukking

Het turbulente ledenverloop laat zien dat de oorspronkelijke doelstelling — het arbitreren en oplossen van internationale conflicten — dode letter bleef. De Volkenbond speelde nauwelijks een rol in het oplossen van de vele territoriale kwesties die door de Eerste Wereldoorlog waren veroorzaakt. Enkel voor een aantal voormalige Duitse kolonies kon een mandatensysteem worden uitgewerkt.

Maar naarmate de spanning in Europa en elders steeg en op het einde van de jaren dertig zelfs uitmondde in openlijke oorlog, bleek de totale irrelevantie van de Volkenbond. Bij het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog kon de organisatie enkel nog op waakvlam voortbestaan. De laatste akte speelde zich af in de nasleep van de Tweede Wereldoorlog.

Op de Conferentie van Teheran in 1943 werd beslist om een nieuwe organisatie op te richten. De Algemene Vergadering van de Volkenbond kwam een laatste keer bijeen op 18 april 1946 om de organisatie te ontbinden en de overblijvende middelen aan de Verenigde Naties over te dragen. En daarmee viel het doek over de eerste onsuccesvolle poging om een internationale organisatie voor collectieve veiligheid op te richten.